Asociación público-privada

Una asociación público-privada ( APP , 3P o P3 ) es un acuerdo a largo plazo entre un gobierno e instituciones del sector privado . ^{[1] [2]} Por lo general, implica que el capital privado financie proyectos y servicios gubernamentales por adelantado y luego obtenga ingresos de los contribuyentes o usuarios para obtener ganancias durante el transcurso del contrato de APP. ^[3] Las asociaciones público-privadas se han implementado en varios países y se utilizan principalmente para proyectos de infraestructura . Aunque no son obligatorias, las APP se han empleado para construir, equipar, operar y mantener escuelas, hospitales, sistemas de transporte y sistemas de agua y alcantarillado. ^[4]

La cooperación entre actores privados, corporaciones y gobiernos ha existido desde el inicio de los estados soberanos , en particular con el propósito de recaudar impuestos y colonizar . ^[5] Las "asociaciones público-privadas" contemporáneas surgieron a fines del siglo XX. Su objetivo era aumentar la participación del sector privado en la administración pública . Los gobiernos de todo el mundo las consideraban un método para financiar activos públicos nuevos o renovados fuera de su balance . ^[6] Si bien la financiación de las APP proviene del sector privado, estos proyectos siempre se pagan a través de impuestos o por los usuarios del servicio, o una combinación de ambos. Las APP son estructuralmente más caras que los proyectos financiados con fondos públicos debido al mayor costo de endeudamiento del sector privado, lo que hace que los usuarios o los contribuyentes paguen la factura de costos de interés desproporcionadamente altos . Las APP también tienen altos costos de transacción . ^[6]

Las asociaciones público-privadas (APP) son controvertidas como herramientas de financiación, en gran medida por la preocupación de que el rendimiento público de la inversión es inferior al del financiador privado. Las APP están estrechamente relacionadas con conceptos como la privatización y la subcontratación de servicios gubernamentales. ^{[1] [7]} El secreto que rodea a sus detalles financieros complica el proceso de evaluación del éxito de las APP. ^[8] Los defensores de las APP destacan la distribución del riesgo y el desarrollo de la innovación , ^[8] mientras que los críticos denuncian sus mayores costes y los problemas de rendición de cuentas . ^[6] La evidencia del rendimiento de las APP en términos de relación calidad-precio y eficiencia, por ejemplo, es mixta y a menudo no está disponible. ^[9]

No existe consenso sobre cómo definir una APP. ^[7] El término puede abarcar cientos de tipos diferentes de contratos a largo plazo con una amplia gama de asignaciones de riesgos, acuerdos de financiación y requisitos de transparencia. ^[1] El avance de las APP, como concepto y práctica, es producto de la nueva gestión pública de finales del siglo XX, el auge del neoliberalismo y las presiones de la globalización . A pesar de que no existe un consenso formal sobre una definición, el término ha sido definido por importantes entidades.

Por ejemplo, la OCDE define formalmente las asociaciones público-privadas como “acuerdos contractuales a largo plazo entre el gobierno y un socio privado mediante los cuales este último presta y financia servicios públicos utilizando un activo de capital, compartiendo los riesgos asociados”. ^[10]

Según David L. Weimer y Aidan R. Vining, "una PPP normalmente implica que una entidad privada financie, construya o gestione un proyecto a cambio de un flujo prometido de pagos directamente del gobierno o indirectamente de los usuarios a lo largo de la vida proyectada del proyecto o algún otro período de tiempo especificado". ^[11]

Un estudio de 2013 publicado en State and Local Government Review concluyó que las definiciones de asociaciones público-privadas varían ampliamente entre municipios: "Muchos funcionarios públicos y privados promocionan asociaciones público-privadas para diversas actividades, cuando en realidad la relación es contractual, una franquicia o la transferencia de algún servicio previamente público a una entidad privada o sin fines de lucro". Un término más general para este tipo de acuerdos es "prestación de servicios compartidos", en el que las entidades del sector público se unen con empresas privadas u organizaciones sin fines de lucro para brindar servicios a los ciudadanos. ^{[12] [13]}

Existe un debate semántico sobre si las asociaciones público-privadas constituyen privatización o no. Algunos sostienen que no se trata de una "privatización" porque el gobierno conserva la propiedad de la instalación y/o sigue siendo responsable de la prestación del servicio público. Otros sostienen que existen en un continuo de privatización, siendo las asociaciones público-privadas una forma de privatización más limitada que la venta directa de activos públicos, pero más amplia que la simple subcontratación de servicios gubernamentales.

Como la palabra "privatización" tiene una connotación negativa en algunos círculos, los partidarios de las APP generalmente sostienen que éstas no constituyen una privatización, mientras que los opositores sostienen que sí lo son. El Sindicato Canadiense de Empleados Públicos describe las APP como una "privatización encubierta". ^{[6] : capítulo 1}

Los gobiernos han utilizado esta combinación de esfuerzos públicos y privados a lo largo de la historia. ^{[5] [14]}

Muhammad Ali de Egipto utilizó " concesiones " a principios del siglo XIX para obtener obras públicas por un coste mínimo, mientras que las empresas de los concesionarios obtenían la mayor parte de las ganancias de proyectos como ferrocarriles y represas. ^[15] Gran parte de la infraestructura temprana de los Estados Unidos se construyó mediante lo que puede considerarse asociaciones público-privadas. Esto incluye la carretera Philadelphia and Lancaster Turnpike en Pensilvania, que se inició en 1792, ^[16] una línea temprana de barcos de vapor entre Nueva York y Nueva Jersey en 1808; muchos de los ferrocarriles, incluido el primer ferrocarril de la nación , fletado en Nueva Jersey en 1815; y la mayor parte de la red eléctrica moderna . ^{[ cita requerida ]} En Terranova, Robert Gillespie Reid contrató la operación de los ferrocarriles durante cincuenta años a partir de 1898, aunque originalmente iban a convertirse en su propiedad al final del período. ^{[ cita requerida ]}

A finales del siglo XX y principios del XXI se observó una clara tendencia a que los gobiernos de todo el mundo hicieran un mayor uso de diversos acuerdos de asociación público-privada. ^[2] La presión para cambiar el modelo de contratación pública se asoció con el giro neoliberal . Los instigadores de la política presentaron las asociaciones público-privadas como una solución a las preocupaciones sobre el creciente nivel de deuda pública durante los años 1970 y 1980. Intentaron fomentar la inversión privada en infraestructura , inicialmente sobre la base de la ideología y de falacias contables derivadas del hecho de que las cuentas públicas no distinguían entre gastos recurrentes y de capital. ^{[6] : capítulo 1}

En 1992, el gobierno conservador de John Major en el Reino Unido introdujo la Iniciativa de Financiación Privada (PFI, por sus siglas en inglés), ^[17] el primer programa sistemático destinado a fomentar las asociaciones público-privadas. El programa de 1992 se centró en reducir la necesidad de endeudamiento del sector público , aunque, como ya se ha señalado, el efecto sobre las cuentas públicas fue en gran medida ilusorio. Inicialmente, el sector privado no se mostró entusiasmado con la PFI y el sector público se opuso a su implementación. En 1993, el Ministro de Hacienda describió su progreso como "decepcionantemente lento". Para ayudar a promover e implementar la política, Major creó instituciones integradas por personas vinculadas con la City de Londres , empresas de contabilidad y consultoría que tenían un interés personal en el éxito de la PFI.

Casi al mismo tiempo, en varios países de la OCDE se empezaron a implementar de forma aleatoria las APP . Los primeros gobiernos que las implementaron eran ideológicamente neoliberales y con pocos ingresos : por lo tanto, estaban política y fiscalmente inclinados a probar formas alternativas de contratación pública. Estos primeros proyectos de APP fueron generalmente presentados por magnates de negocios ricos y con conexiones políticas . Esto explica por qué cada país que experimentaba con las APP comenzó en diferentes sectores . ^[6] En ese momento, las APP eran vistas como una reforma radical de la prestación de servicios gubernamentales. ^[18]

En 1997, el nuevo gobierno británico del Partido Laborista de Tony Blair amplió la PFI, pero buscó trasladar el énfasis a la consecución de una "buena relación calidad-precio", principalmente a través de una asignación adecuada del riesgo. Blair creó Partnerships UK (PUK), una nueva organización semiindependiente para reemplazar a las instituciones gubernamentales pro-PPP anteriores. Su mandato era promover e implementar la PFI. PUK fue central para hacer de las PPP la "nueva normalidad" para las adquisiciones de infraestructura pública en el país. ^{[19] Posteriormente, varios países crearon} unidades de PPP similares basadas en el modelo de PUK. ^[20]

Aunque se iniciaron en países del primer mundo , las asociaciones público-privadas recibieron inmediatamente una atención significativa en los países en desarrollo . Esto se debe a que el modelo de las asociaciones público-privadas prometía aportar nuevas fuentes de financiación para proyectos de infraestructura en las economías en transición , lo que podría traducirse en empleos y crecimiento económico . Sin embargo, la falta de garantías de los derechos de los inversores, leyes de confidencialidad comercial y gasto estatal dedicado a la infraestructura pública en estos países dificultó la implementación de las asociaciones público-privadas en las economías en transición . Las asociaciones público-privadas en los países por lo general tampoco pueden depender de ingresos estables provenientes de las tarifas de los usuarios. El Foro Consultivo sobre Infraestructura Pública-Privada del Banco Mundial intenta mitigar estos desafíos. ^{[6] [21]}

El modelo PPP se ha adaptado a China, donde había 9.575 proyectos PPP con un valor total de 15 billones de RMB en el país a mayo de 2020. ^{[22] : 96–97} En el modelo PPP chino, muchos de los "socios privados" son empresas estatales , a menudo vehículos de financiación del gobierno local . ^{[22] : 97} Los proyectos PPP en China que involucran a "socios privados" de propiedad privada suelen ser proyectos comparativamente pequeños, como obras de alcantarillado o instalaciones de basura. ^{[22] : 97}

Un aspecto que define a muchas PPP de infraestructura es que la mayor parte de la financiación inicial se realiza a través del sector privado. La forma en que se realiza esta financiación difiere significativamente según el país. Para las PPP en el Reino Unido, se utilizan bonos en lugar de préstamos bancarios . En Canadá, los proyectos PPP suelen utilizar préstamos que deben devolverse en un plazo de cinco años, y los proyectos se refinancian en una fecha posterior. ^[6] En algunos tipos de asociación público-privada, el coste de utilizar el servicio lo soportan exclusivamente los usuarios del servicio, ^[2] por ejemplo, los usuarios de las carreteras de peaje , como en el caso de la calle Yonge de Toronto a principios del siglo XIX, ^[23] y la más reciente autopista 407 en Ontario . En otros tipos (en particular la PFI), la inversión de capital la realiza el sector privado sobre la base de un contrato con el gobierno para proporcionar servicios acordados, y el coste de proporcionar los servicios lo soporta total o parcialmente el gobierno. ^[24]

Por lo general, un consorcio del sector privado forma una empresa especial llamada vehículo de propósito especial (SPV, por sus siglas en inglés) para desarrollar, construir, mantener y operar el activo durante el período contratado. ^{[26] [27]} En los casos en que el gobierno ha invertido en el proyecto, normalmente (pero no siempre) se le asigna una participación accionaria en el SPV. ^[28] El consorcio suele estar formado por un contratista de construcción, una empresa de mantenimiento y uno o más inversores de capital. Los dos primeros suelen ser accionistas del proyecto, que toman decisiones pero solo reciben el pago cuando se pagan las deudas, mientras que el segundo es el acreedor del proyecto (titular de la deuda). ^[6]

La SPV es la que firma el contrato con el gobierno y con los subcontratistas para construir la instalación y luego mantenerla. Un ejemplo típico de PPP sería un edificio de hospital financiado y construido por un promotor privado y luego arrendado a la autoridad hospitalaria. El promotor privado actúa entonces como propietario, proporcionando servicios de limpieza y otros servicios no médicos, mientras que el propio hospital proporciona servicios médicos. ^[26]

El SPV vincula a las empresas responsables de la fase de construcción y de la fase de operación. Por lo tanto, en la fase de construcción hay fuertes incentivos para realizar inversiones con respecto a la fase de operación. Estas inversiones pueden ser deseables, pero también pueden ser indeseables (por ejemplo, cuando las inversiones no solo reducen los costos operativos sino también la calidad del servicio). ^[29]

La infraestructura pública es una inversión de riesgo relativamente bajo y alta rentabilidad, y la combinación con acuerdos y contratos complejos que garantizan y aseguran los flujos de efectivo hacen que los proyectos de asociación público-privada sean candidatos privilegiados para la financiación de proyectos . Los inversores de capital en los SPV suelen ser inversores institucionales, como fondos de pensiones, compañías de seguros de vida, fondos soberanos de riqueza y de jubilación, y bancos. Entre los principales inversores de las asociaciones público-privadas se encuentran AustralianSuper , OMERS y el banco estatal holandés ABN AMRO , que financió la mayoría de los proyectos de las asociaciones público-privadas en Australia. Las empresas de Wall Street han aumentado su interés en las asociaciones público-privadas desde la crisis financiera de 2008. ^[6]

En ocasiones, el gobierno hace contribuciones en especie a una asociación público-privada, en particular mediante la transferencia de activos existentes. En proyectos cuyo objetivo es crear bienes públicos , como en el sector de infraestructura , el gobierno puede proporcionar un subsidio de capital en forma de una subvención única para que el proyecto sea económicamente viable. En otros casos, el gobierno puede apoyar el proyecto proporcionando subsidios a los ingresos, incluidas exenciones fiscales , o mediante ingresos anuales garantizados durante un período fijo. ^{[30] [31]}

En el marco de las asociaciones público-privadas (APP), existen diversos riesgos asociados. Un riesgo común en este ámbito es la falta de una evaluación de costos adecuada o precisa. A menudo, los costos estimados de un proyecto no tienen en cuenta adecuadamente los retrasos o los acontecimientos inesperados, lo que hace que los costos sean mayores que lo previsto. ^[32] Otro riesgo en este ámbito es que el cambio de gobernanza por parte de distintos representantes políticos podría dar lugar a una reducción de los proyectos o del presupuesto asignado. Esto es habitual en las APP, ya que es probable que los distintos actores políticos examinen a sus oponentes en función de sus posiciones ideológicas.

Los monopolios privados creados por las APP pueden generar un comportamiento de búsqueda de rentas , lo que lleva a costos en espiral para los usuarios y/o contribuyentes en la fase de operación del proyecto. ^{[11] [6]}

Algunas asociaciones público-privadas, cuando se trata del desarrollo de nuevas tecnologías, incluyen acuerdos de participación en los beneficios. Esto generalmente implica dividir los ingresos entre el inventor y el público una vez que se comercializa una tecnología. Los acuerdos de participación en los beneficios pueden durar un período fijo o ser perpetuos. ^[33]

El uso de las APP se ha justificado de diversas maneras a lo largo del tiempo. ^{[2] [34]} Los defensores generalmente sostienen que las APP permiten al sector público aprovechar la experiencia y la eficiencia que el sector privado puede aportar a la prestación de ciertas instalaciones y servicios que tradicionalmente eran adquiridos y prestados por el sector público. ^[35] Por otro lado, los críticos sugieren que las APP son parte de un programa ideológico que busca privatizar los servicios públicos para las ganancias de entidades privadas. ^[6]

Las asociaciones público-privadas suelen estructurarse de modo que el endeudamiento para el proyecto no aparezca en el balance del organismo del sector público que busca realizar una inversión de capital, sino que el endeudamiento lo asume el vehículo del sector privado que implementa el proyecto, con o sin una garantía explícita de respaldo del préstamo por parte del organismo público. En los proyectos de asociación público-privada en los que se pretende que el costo de utilizar el servicio sea asumido exclusivamente por el usuario final, o mediante un contrato de arrendamiento facturado al gobierno cada año durante la fase de operación del proyecto, la asociación público-privada es, desde la perspectiva del sector público, un método " fuera de balance " para financiar la entrega de activos públicos nuevos o renovados.

Esta justificación fue particularmente importante durante la década de 1990, pero se ha descubierto que era un truco contable diseñado para hacer que el gobierno de turno pareciera más responsable fiscalmente , al tiempo que descargaba los costos de sus proyectos sobre los usuarios de los servicios o sobre futuros gobiernos. En Canadá, muchos auditores generales han condenado esta práctica y han obligado a los gobiernos a incluir los proyectos de APP "en el balance". ^[6]

En los proyectos de APP en los que el sector público pretende compensar al sector privado mediante pagos por disponibilidad una vez que se establezca o renueve el mecanismo, la financiación se encuentra, desde la perspectiva del sector público, "en el balance". Según los defensores de las APP, el sector público se beneficiará regularmente de flujos de efectivo significativamente diferidos. Este punto de vista ha sido cuestionado a través de investigaciones que muestran que la mayoría de los proyectos de APP en última instancia cuestan significativamente más que los proyectos públicos tradicionales. ^{[36] [37]}

En la Unión Europea, el hecho de que la deuda de las APP no se registre como deuda y permanezca en gran medida “fuera de balance” se ha convertido en una preocupación importante. De hecho, mantener el proyecto de las APP y sus pasivos contingentes “fuera de balance” significa que el verdadero costo del proyecto queda oculto. ^[38] Según el Fondo Monetario Internacional , la propiedad económica del activo debe determinar si se registran los activos y pasivos relacionados con las APP en el balance del gobierno o de la corporación privada no es sencilla. ^[39]

Numerosos estudios han refutado la eficacia de las APP como iniciativas de ahorro de costes. ^[40] Las investigaciones han demostrado que, en promedio, los gobiernos pagan más por proyectos de APP que por proyectos tradicionales financiados con fondos públicos. ^{[36] [37]} El mayor coste de las APP se atribuye a estos factores sistémicos:

• El mayor costo del capital del sector privado: los gobiernos normalmente pueden pedir prestado capital a una tasa de interés más baja que la que podría pedir una empresa privada. Esto se debe a que los gobiernos tienen el poder de aplicar impuestos , lo que garantiza que podrán pagar sus deudas. Como los préstamos a los gobiernos casi siempre implican un riesgo menor que los préstamos a entidades privadas, los gobiernos obtienen un mejor crédito y costos de financiamiento más baratos para construir grandes proyectos de infraestructura que la financiación privada. ^{[41] [42] [43]}
• Costos de transacción : Los contratos de las PPP son mucho más complejos y extensos que los contratos celebrados en el marco de proyectos tradicionales financiados con fondos públicos. La negociación de estos contratos requiere la presencia de abogados en ambos lados de la mesa y su finalización puede llevar meses o incluso años. ^[44] Barrie Mckenna informa que "los costos de transacción para abogados y consultores [en las PPP] suman alrededor del 3 por ciento a la factura final". ^[45]
• Beneficios operativos : Las empresas privadas que participan en las APP esperan obtener un rendimiento de la inversión una vez finalizado el proyecto. Al financiar las APP, el socio participa en una especulación de bajo riesgo. A lo largo del contrato, el socio privado puede cobrar a los usuarios finales y/o al gobierno más dinero que el costo de la inversión inicial. ^{[6] : capítulo 4}

En ocasiones, los socios privados logran superar estos costos y ofrecer un proyecto más económico para los contribuyentes. Esto se puede lograr mediante la reducción de gastos, el diseño del proyecto de modo que sea más rentable en la fase operativa, el cobro de tarifas a los usuarios y/o la monetización de aspectos de los proyectos no contemplados en el contrato. En el caso de las escuelas P3 de Nueva Escocia , este último aspecto ha incluido la restricción del uso de los campos y los muros interiores de las escuelas y el cobro del acceso a las instalaciones fuera del horario de clases a grupos comunitarios a una tasa diez veces superior a la de las escuelas que no son P3. ^{[6] : capítulo 4}

En Ontario, una revisión de 28 proyectos realizada en 2012 mostró que los costos eran en promedio un 16% más bajos para los proyectos tradicionales contratados con fondos públicos que para las APP. ^[36] Un informe de 2014 del Auditor General de Ontario indicó que la provincia pagó $8 mil millones de más a través de las APP. ^[46]

En respuesta a estos hallazgos negativos sobre los costos y la calidad de los proyectos de las APP, los promotores desarrollaron procedimientos formales para la evaluación de las APP que se centraron en gran medida en la relación calidad-precio . Heather Whiteside define la "relación calidad-precio" de las APP como:

No debe confundirse con menores costos generales del proyecto, el concepto de relación precio-beneficio es un concepto utilizado para evaluar las ofertas de socios privados de las P3 frente a un comparador hipotético del sector público diseñado para aproximar los costos de una opción totalmente pública (en términos de diseño, construcción, financiamiento y operaciones). Los cálculos de relación precio-beneficio de las P3 consideran una variedad de costos, cuya naturaleza exacta ha cambiado con el tiempo y varía según la jurisdicción. Sin embargo, algo que sí permanece constante es la preferencia por la "transferencia de riesgo" al socio privado, en detrimento del comparador del sector público. ^{[6] : capítulo 1}

Los procedimientos de evaluación de la relación calidad-precio se incorporaron al PFI y sus homólogos australianos y canadienses a partir de finales de los años 1990 y principios de los años 2000. Un estudio de 2012 mostró que los marcos de evaluación de la relación calidad-precio seguían siendo inadecuados como método eficaz para evaluar las propuestas de APP. ^[36] El problema es que no está claro qué significa el pegadizo término "relación calidad-precio" en los detalles técnicos relacionados con su implementación práctica. Un auditor escocés calificó una vez este uso del término como "jerga tecnocrática". ^{[6] : capítulo 4}

Los promotores de proyectos suelen contratar una unidad de APP o una de las cuatro grandes firmas de contabilidad para que realicen las evaluaciones de la relación calidad-precio. Dado que estas firmas también ofrecen servicios de consultoría en materia de APP, tienen un interés particular en recomendar la opción de APP en lugar del método tradicional de contratación pública. ^{[6] [19]} La falta de transparencia en torno a los proyectos de APP individuales dificulta la elaboración de evaluaciones independientes de la relación calidad-precio. ^[47]

Varios estudios australianos sobre las primeras iniciativas para promover la inversión privada en infraestructura concluyeron que, en la mayoría de los casos, los esquemas propuestos eran inferiores al modelo estándar de contratación pública basado en la construcción mediante licitación competitiva de activos de propiedad pública. ^[48] En 2009, el Tesoro de Nueva Zelanda , en respuesta a las consultas del nuevo gobierno del Partido Nacional , publicó un informe sobre los esquemas de APP que concluía que "hay poca evidencia empírica confiable sobre los costos y beneficios de las APP" y que "hay otras formas de obtener financiación del sector privado", así como que "las ventajas de las APP deben sopesarse frente a las complejidades y rigideces contractuales que conllevan". ^[49]

En el Reino Unido, muchos programas de financiación privada han superado con creces el presupuesto previsto y no han aportado valor a los contribuyentes; algunos proyectos han costado más cancelarlos que completarlos. Un estudio exhaustivo realizado por la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido concluyó que el modelo de financiación privada había demostrado ser más caro y menos eficiente para apoyar a hospitales, escuelas y otras infraestructuras públicas que la financiación pública. ^[50] Un comité selecto del Tesoro afirmó que "la financiación privada no era más eficiente que otras formas de endeudamiento y que era "ilusorio" que protegiera al contribuyente del riesgo". ^[51]

Una de las principales razones de las APP es que prevén una transferencia de riesgo : el socio privado asume los riesgos en caso de sobrecostos o fracasos del proyecto. Los métodos para evaluar la relación calidad-precio se basan en gran medida en las transferencias de riesgo para demostrar la superioridad de las APP. Sin embargo, las APP no reducen inherentemente el riesgo, simplemente reasignan quién es responsable y el sector privado asume ese riesgo a un costo para el contribuyente. Si el valor de la transferencia de riesgo se evalúa demasiado alto, entonces el gobierno está pagando de más por los proyectos de las APP. ^{[6] : capítulo 4}

Por cierto, un informe del Parlamento del Reino Unido de 2018 ^[52] subraya que algunos inversores privados han obtenido grandes beneficios de los acuerdos de APP, lo que sugiere que los departamentos están pagando demasiado por transferir los riesgos de los proyectos al sector privado, uno de los beneficios declarados por el Tesoro para las APP.

Los partidarios de las PPP sostienen que el riesgo se transfiere con éxito del sector público al privado como resultado de las PPP, y que el sector privado es mejor en la gestión del riesgo . Como ejemplo de transferencia de riesgo exitosa, citan el caso del Laboratorio Nacional de Física . Este acuerdo finalmente provocó el colapso de la empresa constructora Laser (una empresa conjunta entre Serco y John Laing ) cuando el costo del complejo laboratorio científico, que finalmente se construyó, fue mucho mayor de lo estimado. ^[54]

Por otra parte, Allyson Pollock sostiene que en muchos proyectos PFI los riesgos en realidad no se transfieren al sector privado ^[55] y, basándose en los resultados de la investigación de Pollock y otros, George Monbiot sostiene ^[56] que el cálculo del riesgo en los proyectos PFI es altamente subjetivo y está sesgado para favorecer al sector privado:

Cuando las empresas privadas asumen un proyecto de PFI, se considera que asumen riesgos que de otro modo habría asumido el Estado. Estos riesgos tienen un precio, que resulta ser notablemente sensible al resultado deseado. Un artículo publicado en el British Medical Journal muestra que antes de calcular el riesgo, los proyectos hospitalarios estudiados se habrían construido a un costo mucho menor con fondos públicos. Una vez calculado el riesgo, todos se inclinaron en sentido contrario; en varios casos, en menos del 0,1%. ^[57]

Tras un incidente en el Royal Infirmary de Edimburgo, donde los cirujanos se vieron obligados a continuar una operación cardíaca en la oscuridad tras un corte de energía causado por la empresa operadora de PFI, Consort, Dave Watson de Unison criticó el modo en que funciona el contrato de PFI:

Es una forma costosa e ineficiente de prestar servicios. Se supone que implica una transferencia de riesgo, pero cuando las cosas van mal, el riesgo recae en el sector público y, al final, en el público, porque las empresas esperan que se les pague. La junta de salud debería ahora buscar una salida a este acuerdo fallido con Consort y, como mínimo, tratar de que la gestión de las instalaciones vuelva a ser interna. ^[58]

Además, las evaluaciones ignoran las prácticas de transferencia de riesgos a los contratistas bajo los métodos de contratación tradicionales. En cuanto a la idea de que el sector privado es inherentemente mejor en la gestión de riesgos, no ha habido ningún estudio exhaustivo que compare la gestión de riesgos por parte del sector público y por parte de las PPP. Los Auditores Generales de Quebec , Ontario y Nuevo Brunswick han cuestionado públicamente las razones de las PPP basadas en una transferencia de riesgos, y este último afirmó que "no pudo desarrollar ninguna evidencia sustancial que respaldara las decisiones de transferencia de riesgos". ^{[6] : capítulo 4} Además, muchas concesiones de PPP demostraron ser inestables y requirieron ser renegociadas para favorecer al contratista. ^[59]

Una de las principales críticas a las asociaciones público-privadas es la falta de rendición de cuentas y transparencia asociadas a estos proyectos. Parte de la razón por la que a menudo no se dispone de pruebas del desempeño de las asociaciones público-privadas es que la mayoría de los detalles financieros de las asociaciones público-privadas están bajo el velo de las disposiciones de confidencialidad comercial y no están disponibles para los investigadores y el público. En todo el mundo, los opositores a las asociaciones público-privadas han iniciado procedimientos judiciales para acceder a una mayor documentación de los proyectos de las asociaciones público-privadas que las limitadas hojas de "resultados finales" disponibles en los sitios web de los proyectos. Cuando tienen éxito, los documentos que reciben suelen estar muy censurados. ^[6]

Una encuesta realizada en 2007 a administradores de ciudades estadounidenses reveló que las comunidades a menudo no supervisan lo suficiente las asociaciones público-privadas: "Por ejemplo, en 2002, sólo el 47,3% de los administradores que trabajaban con empresas privadas como socios de prestación de servicios informaron que evaluaban la prestación de esos servicios. En 2007, esa cifra había descendido al 45,4%. El seguimiento del desempeño es una preocupación general que se desprende de estas encuestas y de las críticas académicas a estos acuerdos". ^{[12] [13]}

Tras una ola de privatización de muchos servicios de agua en la década de 1990, sobre todo en países en desarrollo, la experiencia demuestra que las corporaciones mundiales del agua no han aportado las mejoras prometidas en los servicios públicos de agua . ^[18] En lugar de precios más bajos, grandes volúmenes de inversión y mejoras en la conexión de los pobres al agua y al saneamiento, las tarifas del agua han aumentado hasta dejarlas fuera del alcance de los hogares pobres. Las multinacionales del agua se están retirando de los países en desarrollo y el Banco Mundial se muestra reacio a prestar apoyo. ^[60]

La privatización de los servicios de agua de la ciudad de París resultó no ser deseada, y a finales de 2009 la ciudad no renovó su contrato con dos de las corporaciones de agua francesas, Suez y Veolia . ^{[61] [62]} Después de un año de estar controlada por el público, se proyecta que la tarifa del agua se reducirá entre un 5% y un 10%. ^[63]

En la década de 2010, cuando las plantas de tratamiento de aguas residuales en América del Norte alcanzaron la mayoría de edad y fue necesario reemplazarlas, varias ciudades decidieron financiar la renovación de su infraestructura hídrica a través de una asociación público-privada. ^[6] Entre esas ciudades se encontraban Brandenburg, Kentucky , que fue el "primer gobierno local en Kentucky en ejecutar una asociación público-privada según la legislación aprobada en 2016", ^[64] y Regina, Saskatchewan , que celebró un referéndum sobre el modelo de financiación de la planta . La opción P3 ganó". ^[65]

Otro sector importante para las PPP es el del transporte, que puede dividirse en cinco sectores: aeropuertos, puertos, carreteras, ferrocarriles y transporte urbano de pasajeros (que incluye los sistemas de autobuses, trenes ligeros y trenes pesados).

Muchas de las PPP en los Estados Unidos han sido concesiones de carreteras de peaje . ^[6] Los proyectos de transporte han representado 1/5 de todos los proyectos PPP en Canadá. Los principales proyectos PPP de transporte han incluido el Puente de la Confederación que une la Isla del Príncipe Eduardo y Nuevo Brunswick , la Pocahontas Parkway en Virginia y la PPP del Metro de Londres .

Durante más de dos décadas, las asociaciones público-privadas se han utilizado para financiar la infraestructura sanitaria. En Canadá , comprenden un tercio de todos los proyectos de asociaciones público-privadas a nivel nacional. ^[6] Los gobiernos han recurrido al modelo de las asociaciones público-privadas en un intento de resolver problemas más amplios en la prestación de servicios de salud. Sin embargo, se ha demostrado que algunas asociaciones público-privadas relacionadas con la atención de la salud cuestan mucho más dinero para desarrollar y mantener que las desarrolladas mediante la contratación pública tradicional. ^[66]

Una asociación público-privada de servicios de salud puede describirse como un contrato a largo plazo (normalmente de 15 a 30 años) entre una autoridad del sector público y una o más empresas del sector privado que operan como una entidad jurídica. En teoría, los acuerdos implican que el gobierno proporciona poder adquisitivo y describe los objetivos para un sistema de salud óptimo. Luego contrata a una empresa privada para diseñar, construir, mantener y/o gestionar la prestación de los servicios acordados durante el plazo del contrato. Por último, el sector privado recibe el pago por sus servicios y asume un riesgo adicional al tiempo que se beneficia de los rendimientos de sus inversiones durante la fase operativa. ^[40]

Una crítica a los P3 para hospitales en Canadá es que resultan en una "bifurcación interna de la autoridad". Esto ocurre cuando el establecimiento es operado y mantenido por el sector privado mientras que los servicios de atención son prestados por el sector público. En esos casos, el personal de enfermería no puede pedir a sus colegas del personal de mantenimiento que limpien algo (orina, sangre, etc.) o que coloquen señales de seguridad en el lugar de trabajo, incluso si están parados uno al lado del otro, sin la aprobación de los administradores privados. ^{[6] : capítulo 4}

En el Reino Unido, las P3 se utilizaron para construir hospitales para el Servicio Nacional de Salud . En 2017 hubo 127 esquemas PFI en el NHS inglés . Los contratos varían mucho en tamaño. La mayoría incluye el costo de funcionamiento de servicios como la gestión de instalaciones, el servicio de porteros del hospital y la alimentación de los pacientes, y estos ascienden a alrededor del 40% del costo. Los reembolsos totales costarán alrededor de £ 2.1 mil millones en 2017 y alcanzarán un pico en 2029. Esto es alrededor del 2% del presupuesto del NHS. ^{[67] [68]}

Las opciones de asociación público-privada en el sector forestal pueden incluir proyectos conjuntos de gestión forestal entre agencias gubernamentales , diversos inversores y ONG. USAID promueve el uso de asociaciones público-privadas para ayudar a la explotación de madera certificada y productos no madereros en países del Tercer Mundo por parte de empresas extranjeras. Afirman que las asociaciones público-privadas forestales son un agente de conservación de la naturaleza y de la cosecha sostenible de productos forestales comercializados, ^[69] a pesar del hecho de que fue la competencia de las empresas extranjeras la que obligó a los productores locales a participar en prácticas de cosecha insostenibles en primer lugar. ^[70] Muchas asociaciones del sector forestal con ONG no son más que operaciones de lavado de imagen . ^[71]

Además del apoyo de los gobiernos nacionales y las empresas financieras, las APP son promovidas por las siguientes instituciones:

Las unidades de asociación público-privada son organizaciones encargadas de promover, facilitar y evaluar las APP en su territorio. Pueden ser agencias gubernamentales u organizaciones semi-independientes creadas con apoyo total o parcial del gobierno. Los gobiernos tienden a crear estas unidades como respuesta a las críticas sobre la implementación de proyectos de APP en su país antes de la creación de la unidad de APP. ^[72] En 2009, el 50% de los países de la OCDE habían creado una unidad centralizada de APP, y existen muchas más de estas instituciones en otros países. ^[20]

Las " cuatro grandes " firmas de contabilidad, PricewaterhouseCoopers , Deloitte , Ernst & Young y KPMG , han estado involucradas en el modelo de asociación público-privada desde su inicio. Se ha recurrido a asesores de estas empresas para desarrollar políticas y procedimientos de asociación público-privada en varios países. Estas empresas luego evaluaron esos procedimientos, valoraron proyectos individuales y actuaron como consultores para socios privados y públicos en negociaciones de contratos de asociación público-privada. Las firmas de contabilidad a veces incluso tienen una participación accionaria en proyectos para los que evalúan la relación calidad-precio. ^[19] Debido a estos conflictos de intereses, varios autores han argumentado que las evaluaciones de proyectos públicos de las "cuatro grandes" están sesgadas hacia la opción de financiamiento de la asociación público-privada frente al modelo de contratación tradicional. ^[6]

El Banco Mundial trabaja para promover las alianzas público-privadas en los países donde opera. La meta 17.17 del Objetivo de Desarrollo Sostenible 17 de las Naciones Unidas está formulada de la siguiente manera: "Fomentar las alianzas eficaces: alentar y promover alianzas eficaces entre los sectores público y privado y la sociedad civil, aprovechando la experiencia y las estrategias de obtención de recursos de las alianzas". ^[73] El éxito de esta meta se mide por la cantidad en dólares estadounidenses comprometida con las alianzas público-privadas para la infraestructura en todo el mundo. ^[74]

El gobierno estadounidense busca promover las asociaciones público-privadas en todo el mundo para cumplir con sus diversos objetivos de política exterior. USAID promovió las asociaciones público-privadas con las Alianzas Globales para el Desarrollo y a través de la Autoridad de Crédito para el Desarrollo , que se fusionó con la Corporación de Inversión Privada en el Extranjero en 2019. El Departamento de Estado también promueve las asociaciones público-privadas a través de su Oficina de Asociaciones Globales . ^[75]

Existen muchos tipos y modelos de ejecución de APP; a continuación se presenta una lista no exhaustiva de algunos de los diseños:

Contrato de operación y mantenimiento (O&M)

Un agente económico privado, en virtud de un contrato gubernamental, opera un activo de propiedad pública durante un período específico. Formalmente, la propiedad del activo sigue estando en manos de la entidad pública. En términos de riesgo y participación del sector privado, este modelo se encuentra en el extremo inferior del espectro, tanto en lo que respecta a la participación como al riesgo. ^[76]

Construcción – financiación (BF)

El actor privado construye el activo y financia el costo durante el período de construcción; después, la responsabilidad se transfiere a la entidad pública. En términos de riesgo y participación del sector privado, este modelo se encuentra nuevamente en el extremo inferior del espectro para ambas medidas. ^[76]

Construir – operar – transferir (BOT)

El modelo de construcción, operación y transferencia representa una integración completa de la ejecución del proyecto: el mismo contrato rige el diseño, la construcción, las operaciones, el mantenimiento y la financiación del proyecto. Después de un período de concesión , la instalación se transfiere de nuevo al propietario.

Construir-poseer-operar-transferir (BOOT)

La estructura BOOT se diferencia de la BOT en que la entidad privada es propietaria de las obras. Durante el período de concesión, la empresa privada posee y opera la instalación con el objetivo principal de recuperar los costos de inversión y mantenimiento, al tiempo que intenta lograr un mayor margen en el proyecto. La BOOT se ha utilizado en proyectos como autopistas, carreteras, transporte público, transporte ferroviario y generación de energía. ^[77]

Construir-poseer-operar (BOO)

En un proyecto BOO, la propiedad del proyecto suele permanecer en manos de la empresa del proyecto, como en el caso de una red de telefonía móvil . Por lo tanto, la empresa privada obtiene los beneficios de cualquier valor residual del proyecto. Este marco se utiliza cuando la vida física del proyecto coincide con el período de concesión. Un esquema BOO implica grandes cantidades de financiación y un largo período de recuperación . Algunos ejemplos de proyectos BOO provienen de las plantas de tratamiento de agua. ^[78]

Construcción-arrendamiento-transferencia (BLT)

En el marco del BLT, una entidad privada construye un proyecto completo y lo arrienda al gobierno. De esta manera, el control sobre el proyecto se transfiere del propietario del proyecto a un arrendatario. En otras palabras, la propiedad sigue siendo de los accionistas , pero se arrienda la operación. Una vez que expira el arrendamiento, la propiedad del activo y la responsabilidad operativa se transfieren al gobierno a un precio previamente acordado.

Diseño – construcción – financiación – mantenimiento (DBFM)

"El sector privado diseña, construye y financia un activo y proporciona servicios de gestión o mantenimiento de instalaciones físicas en virtud de un acuerdo a largo plazo". El propietario (normalmente el sector público) opera la instalación. Este modelo se encuentra en la mitad del espectro de riesgo y participación del sector privado. ^[76]

Diseño-construcción-financiamiento-mantenimiento - operación (DBFMO)

El modelo de diseño, construcción, financiación y explotación es muy similar al BOOT, salvo que no se produce una transferencia de propiedad real. Además, el contratista asume el riesgo de financiación hasta el final del período del contrato. A continuación, el propietario asume la responsabilidad del mantenimiento y la explotación. Este modelo se utiliza ampliamente en proyectos de infraestructura específicos, como las carreteras de peaje . La empresa constructora privada es responsable del diseño y la construcción de una pieza de infraestructura para el gobierno, que es el verdadero propietario. Además, la entidad privada tiene la responsabilidad de obtener financiación durante el período de construcción y explotación. ^[79] Por lo general, el sector público comienza a realizar los pagos al sector privado por el uso del activo después de la construcción. Este es el modelo más utilizado en la UE según el Tribunal de Cuentas Europeo. ^[80]

Diseño-construcción-operación-transferencia (DBOT)

Esta opción de financiación es habitual cuando el cliente no tiene conocimiento de lo que implica el proyecto, por lo que contrata a una empresa para que lo diseñe, lo construya, lo opere y luego lo transfiera. Ejemplos de este tipo de proyectos son las construcciones de refinerías. ^[81]

Diseño-construcción-gestión-financiamiento (DCMF)

Se encarga a una entidad privada el diseño, la construcción, la gestión y la financiación de una instalación, según las especificaciones del gobierno. Los flujos de efectivo del proyecto son el resultado del pago por parte del gobierno del alquiler de la instalación. Algunos ejemplos del modelo DCMF son las prisiones o los hospitales públicos.

Concesión

Una concesión es una concesión de derechos, tierras o propiedades por parte de un gobierno, autoridad local, corporación, individuo u otra entidad legal. ^[82] Los servicios públicos como el suministro de agua pueden operarse como una concesión. En el caso de una concesión de servicio público, una empresa privada celebra un acuerdo con el gobierno para tener el derecho exclusivo de operar, mantener y realizar inversiones en un servicio público (como una privatización del agua ) durante un número determinado de años. ^[76]

Si bien los proyectos de infraestructura a largo plazo constituyen la mayor parte de las PPP en todo el mundo, existen otros tipos de asociaciones público-privadas que se adaptan a diferentes propósitos y actores.

Una forma de P3 que se ha vuelto común en las ciudades estadounidenses durante el siglo XXI son los acuerdos de monetización de activos . Se refieren a los activos generadores de ingresos de una ciudad (estacionamientos, garajes y parquímetros, luces públicas, carreteras de peaje, etc.) y los transforman en activos financieros que la ciudad puede arrendar a una corporación privada a cambio de cubrir la operación y el mantenimiento. Estos acuerdos se realizan generalmente durante períodos de dificultades financieras para la ciudad, y los ingresos inmediatos que reciben los municipios se utilizan para pagar la deuda o para llenar los agujeros presupuestarios. El acuerdo de quiebra de Detroit de 2014 incluyó muchos acuerdos de monetización de activos. ^[83]

Las alianzas público-privadas globales (GPPP, por sus siglas en inglés) son un mecanismo de gobernanza para fomentar la cooperación entre organizaciones intergubernamentales internacionales como las Naciones Unidas y empresas privadas . Las GPPP existentes buscan, entre otras cosas, aumentar el acceso asequible a medicamentos esenciales no genéricos y vacunas en los países en desarrollo ^[84] y promover ^[85] el lavado de manos con jabón para reducir la diarrea ^[86] .

En 2008, la Comisión Europea publicó una "comunicación interpretativa" sobre el establecimiento de asociaciones público-privadas institucionalizadas (APPI), cuya formación generalmente implica simultáneamente la creación de una nueva entidad pública-privada de propiedad conjunta y la adjudicación de un contrato o concesión del sector público mediante el cual la nueva entidad suministra bienes o servicios al organismo público o al público en general. La Comisión reconoció que separar estos dos procedimientos, de modo que la selección del socio privado y la decisión de contratar o no con la nueva entidad fueran procesos distintos, no sería práctico y, por lo tanto, un "procedimiento transparente y competitivo" a través del cual se identificara al socio privado y se establecieran los términos de su participación en la entidad institucionalizada podría cumplir con las obligaciones del tratado y la legislación sobre contratación pública. La orientación también señaló que, tras el establecimiento de la entidad APPI, esta tendría libertad para presentar ofertas para futuros contratos públicos de la misma manera que otras empresas, pero sería necesario tener especial cuidado para garantizar que el proceso de adjudicación siguiera siendo transparente. ^[87]

Las propuestas impulsadas por el mercado (MLP, por sus siglas en inglés) son PPP propuestas por el sector privado. Las políticas de MLP alientan a las empresas del sector privado a presentar propuestas de proyectos de infraestructura P3 no solicitadas al gobierno, en lugar de poner la responsabilidad en el estado para proponer cada proyecto. Durante la década de 2010, las políticas de MLP se implementaron en la mayoría de los estados y territorios australianos . ^{[6] : capítulo 5} Amy Sarcevic de Informa Australia señala que "hasta la fecha, las propuestas impulsadas por el mercado han tenido una tasa de fracaso relativamente alta". ^[88]

Las asociaciones público-privadas con organizaciones sin fines de lucro y socios privados, a veces llamadas asociaciones público-privadas-comunitarias (APPC), son una versión modificada del modelo APP diseñado para las necesidades de los países del Tercer Mundo . ^[18] Fueron propuestas en particular por el Banco Asiático de Desarrollo ya en 1991 como una "reforma institucional... para facilitar la participación de individuos, organizaciones comunitarias, otras ONG y el sector privado" para que se "involucren activamente en la planificación y la gestión". ^[89]

Los bonos de impacto social (también llamados bonos de pago por éxito ) son "una asociación público-privada que financia servicios sociales efectivos a través de un contrato basado en el desempeño", según la definición de Social Finance . ^[90] Operan durante un período de tiempo fijo, pero no ofrecen una tasa de retorno fija. Generalmente, el reembolso a los inversores depende de que se logre un resultado social específico. ^[91] Un sistema similar, los bonos de impacto de desarrollo , se está implementando en los países en desarrollo .

• Privatización
• Asociaciones público-privadas por país
• Financiación de la investigación académica por parte de la industria
• Contratación pública
• Los 100 principales contratistas del gobierno federal de EE. UU.
• Compras sostenibles
• Construir-operar-transferir
• Reconversión económica
• Riesgo de volumen

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