Control judicial en Austria

Las constituciones europea y austriaca otorgan al sistema judicial austríaco amplios poderes de revisión judicial . Todos los tribunales austríacos tienen la misión de verificar que las leyes y ordenanzas que van a aplicar se ajusten al derecho de la Unión Europea y de negarse a aplicarlas en caso contrario. Un tribunal constitucional especializado verifica que las leyes cumplan con la constitución austriaca y que las ordenanzas ejecutivas cumplan con el derecho austriaco en general.

Un sistema de tribunales administrativos revisa las acciones de alcance individual del poder ejecutivo .

Influenciada por Hans Kelsen y una tradición local general de positivismo jurídico , la construcción de leyes del Tribunal Constitucional austríaco se basó principalmente en la interpretación gramatical desde sus inicios en 1920 hasta mediados de la década de 1980. En las décadas transcurridas desde entonces, el tribunal ha recurrido cada vez más al razonamiento teleológico. Gran parte de la carga de trabajo del tribunal se debe a las particularidades únicas del marco jurídico y político en el que opera (y muchas de sus decisiones son producto de ellas).

El marco constitucional de la Unión Europea encarga al sistema judicial austriaco la comprobación de la conformidad de las leyes y ordenanzas austriacas con el derecho de la Unión. No se debe aplicar la legislación austriaca, ya sea primaria o secundaria , que viole el derecho de la Unión. ^[1] La Unión no encarga a los tribunales austriacos la comprobación de la conformidad de las leyes y ordenanzas administrativas con la constitución austriaca , ni de la conformidad de las ordenanzas administrativas con el derecho austriaco . La constitución nacional del país, en cambio, sí lo hace. También prevé la revisión judicial no solo de las ordenanzas ( en alemán : Verordnungen ), sino también de las decisiones de alcance individual del poder ejecutivo austriaco : las conclusiones y evaluaciones escritas ( Bescheide ), así como las órdenes personales cara a cara y los casos de uso de la fuerza física ( Maßnahmen ). ^{[ cita requerida ]}

En efecto, la constitución austriaca concentra el poder de revisión judicial de la legislación primaria y secundaria en un solo tribunal especializado, el Tribunal Constitucional . ^{[ cita requerida ]} El enfoque se llama el sistema centralizado de revisión judicial. ^{[ 2 ]} Debido a que Austria fue el primer país en adoptar la revisión judicial centralizada, con la constitución de Kelsen de 1920 , el enfoque a veces también se llama el sistema austriaco . ^{[ 3 ]} Debido a que la revisión judicial centralizada desde entonces se ha extendido a Alemania , Italia , España , Portugal y Bélgica , algunas personas lo llaman el sistema europeo . ^{[ 4 ]}

El control judicial de los actos administrativos de alcance individual lo realiza un sistema especial de tribunales administrativos. ^{[ cita requerida ]}

Se alienta (y de hecho se exige) a los tribunales generales –esencialmente, las salas civiles y penales– a asegurarse de que las leyes que están a punto de aplicar se hayan promulgado y sancionado de conformidad con la Constitución, y que las ordenanzas que están a punto de aplicar se hayan emitido de conformidad con la Constitución y con otras leyes pertinentes, primarias o secundarias. Las leyes y ordenanzas que no superen esta prueba no se pueden aplicar. ^[5]

Los tribunales ordinarios también están autorizados a considerar si una ley u ordenanza en cuestión podría ser inconstitucional o ilegal por otros motivos. Sin embargo, no pueden anular ni negarse a aplicar la legislación que consideren sospechosa. En cambio, se les anima (y se les exige) a que sometan el asunto ante el Tribunal Constitucional . Si una de las partes en el juicio cree que el tribunal ha aplicado una ley u ordenanza que es inconstitucional o ilegal, esa parte puede presentar un recurso especial en derecho ( Parteiantrag auf Normenkontrolle ) contra el veredicto ante el Tribunal Constitucional. ^[6]

Además, las autoridades legislativas o administrativas también pueden solicitar la intervención del Tribunal Constitucional:

• La revisión de una ordenanza provincial puede ser solicitada por el gabinete nacional; la revisión de una ordenanza nacional puede ser solicitada por un gabinete provincial. ^[7]
• La revisión de un estatuto provincial puede ser solicitada por el gabinete nacional; la revisión de un estatuto nacional por un gabinete provincial, mediante una petición apoyada por un tercio de los miembros del Consejo Nacional , o mediante una petición apoyada por un tercio de los miembros del Consejo Federal . ^[8]

Por último, una persona física o jurídica puede presentar una reclamación ( Individualantrag ) contra una ley o una ordenanza ante el Tribunal Constitucional. La reclamación debe argumentar que el acto legislativo en cuestión está violando sus derechos, de hecho y no sólo potencialmente. La reclamación también debe argumentar que no existe ninguna posibilidad plausible de que el demandante resuelva el problema por otros medios a su disposición. ^[9]

El Tribunal Constitucional se encarga de garantizar que toda la legislación austriaca, primaria o secundaria, se ajuste a cualquier legislación austriaca de rango superior. Los estatutos tienen que ajustarse a la constitución. Las ordenanzas ejecutivas también tienen que ajustarse a la ley ordinaria; las ordenanzas complementarias también tienen que ajustarse a las ordenanzas originales de las que derivan. ^[10] Una señal de tráfico, por ejemplo, debe ser legal según la Ley de Tráfico por Carretera, pero también cumplir con el Reglamento sobre Señales de Tráfico del Ministerio de Comercio. ^[11] Dado que la constitución austriaca define a Austria como una federación , las provincias son estados federados en el papel y tienen constituciones simbólicas propias; la ley provincial tiene que ajustarse a estas, así como a la constitución nacional. ^[12] Dado que las provincias no tienen tribunales propios, revisar la ley provincial para comprobar su compatibilidad con las constituciones provinciales también es competencia del Tribunal Constitucional.

El tribunal no verifica la conformidad de la legislación con el derecho de la Unión Europea . ^[13]

Las leyes y ordenanzas inconstitucionales no son nulas ex tunc . La decisión del Tribunal las rescinde de la misma manera que lo hubiera hecho la derogación por parte del legislador; las decisiones basadas en ellas que se hayan tomado en el pasado siguen vigentes. ^[14] El tribunal tiene cierta libertad con respecto a la fecha en que su decisión entra en vigor. Por lo general, las leyes y ordenanzas que se consideran inconstitucionales dejan de tener vigencia al día siguiente de la publicación del veredicto. Sin embargo, para evitar interrupciones, el tribunal puede establecer un período de gracia durante el cual una pieza de legislación inconstitucional aún permanece en los registros y aún puede aplicarse. El período de gracia puede durar hasta seis meses para las ordenanzas y hasta dieciocho meses para las leyes. El tribunal puede permitir dieciocho meses para las ordenanzas que son estatutos de facto porque su desaparición requerirá un nuevo estatuto para abordarlas. ^[15] Por otro lado, el tribunal también puede hacer que su decisión sea retroactiva. La amplia discreción del tribunal lo obliga a "legislar desde el estrado", lo quiera o no: no se limita a anunciar un hallazgo que teóricamente no puede evitar; está eligiendo oficialmente la política. ^[16]

La revisión judicial de la legislación incluye la revisión judicial de los tratados internacionales . Dado que los tratados son celebrados por el presidente , se originan en el poder ejecutivo . ^[17] Esto los hace equivalentes a las ordenanzas, lo que significa que no pueden ser incompatibles con ninguna ley. Sin embargo, ciertos tratados pueden ser elevados a rango de ley por el Consejo Nacional , lo que significa que solo tienen que ser constitucionales. ^[18]

Como Austria no puede rescindir unilateralmente un acuerdo que ha celebrado en virtud del derecho internacional, el tribunal no puede anular ningún tratado. Sin embargo, puede ordenar a los funcionarios austríacos que dejen de aplicarlo. Si esto pone a Austria en incumplimiento de las obligaciones del tratado, corresponde a la administración negociar una enmienda al tratado o una retirada del mismo. Al igual que en el caso de la legislación que ataca, el tribunal puede conceder un período de gracia durante el cual las disposiciones del tratado pueden seguir aplicándose. El período de gracia puede durar hasta dos años para los tratados que modifican la constitución de la Unión Europea y hasta un año para la mayoría de los demás tratados. ^[19]

El control judicial de las acciones del poder ejecutivo que no sean legislación secundaria se lleva a cabo por un sistema especial de tribunales administrativos. ^[20] Estos tribunales son donde las personas, físicas o de otro tipo, se quejan de las conclusiones y evaluaciones escritas ( Bescheide ), sobre los funcionarios que hacen uso de su autoridad para emitir órdenes personales cara a cara ( Befehlsgewalt ) y contra los funcionarios que utilizan la fuerza física o amenazas de fuerza física ( Zwangsgewalt ). Los sistemas escuchan quejas no solo sobre la acción sino también sobre la inacción; los austriacos pueden llevar a la administración a los tribunales si se niega a tomar las decisiones que se le exigen, no cumple los plazos o, en general, descuida sus responsabilidades. ^[21]

Existen once tribunales administrativos ( Verwaltungsgerichte ), dos por cada provincia y dos a nivel nacional. Las sentencias de los tribunales administrativos pueden ser recurridas ante el Tribunal Supremo Administrativo ( Verwaltungsgerichtshof ).

Al igual que los tribunales ordinarios, los tribunales administrativos pueden (y deben) invocar la asistencia del Tribunal Constitucional si la constitucionalidad o legalidad de una ley o una ordenanza parece dudosa. ^[22] Al igual que en el caso de los tribunales ordinarios, una parte en el proceso puede presentar un recurso de casación contra el veredicto del tribunal de primera instancia ante el Tribunal Constitucional. Sin embargo, en el caso de los tribunales administrativos, la denuncia ( Erkenntnisbeschwerde ) no tiene que argumentar que el tribunal ha aplicado una ley inconstitucional o una ordenanza ilegal, sino que también puede argumentar que el veredicto viola los derechos constitucionales del demandante de alguna otra manera. ^[23]

El recurso de casación ante el Tribunal Constitucional, ya sea contra un tribunal ordinario ( Parteiantrag ) o contra un tribunal administrativo ( Erkenntnisbeschwerde ), no es un recurso de casación ordinario ( Revision ), sino una medida extraordinaria independiente del proceso normal de recurso:

• El recurso extraordinario sólo puede interponerse contra el veredicto del tribunal de primera instancia. ^[24] El demandante no puede apelar los veredictos de los tribunales de apelación ante el Tribunal Constitucional, incluidas, entre otras, las decisiones dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal Supremo Administrativo . ^[25]
• Si el Tribunal Constitucional confirma la legislación en cuestión, el demandante aún tiene la posibilidad de apelar ante el tribunal de apelación ordinario, que aún puede revocar el veredicto original por razones que el Tribunal Constitucional no tiene competencia para considerar. Incluso es posible, y a menudo útil, presentar tanto el recurso ordinario como el extraordinario en paralelo. De hecho, los demandantes que impugnan un veredicto de un tribunal ordinario deben presentar ambos recursos prácticamente al mismo tiempo. ^[26]

La relativa complejidad de este arreglo se debe a razones históricas.

A partir de las reformas de María Teresa y José II , el pensamiento constitucional austríaco desarrolló gradualmente el principio de que el sistema judicial general y la administración no deberían interferir entre sí. A los jueces no se les debería permitir revocar decisiones administrativas, al igual que a los burócratas no se les debería permitir revocar veredictos. Los ciudadanos no lucharían contra las decisiones administrativas desfavorables en los tribunales, sino que las apelarían ante niveles superiores de la administración, de forma similar a como apelaban las decisiones judiciales desfavorables ante niveles superiores del poder judicial. ^[27] En la década de 1840, este principio estaba bien establecido. En 1848, quedó consagrado en la Constitución de Pillersdorf . ^[28]

En un principio, mantener a los jueces y burócratas a distancia fue un gran paso adelante porque la principal consecuencia práctica era la independencia judicial . Sin embargo, en 1867, las desventajas del acuerdo también se habían hecho evidentes. La Constitución de diciembre de 1867 estableció el Tribunal Administrativo ( Verwaltungsgerichtshof ), un tribunal que podía revocar las decisiones administrativas en nombre de los demandantes que habían agotado sus apelaciones administrativas. También creó el Tribunal Imperial ( Reichsgericht ), un tribunal que escucharía quejas sobre violaciones generales de los derechos constitucionales por parte del poder ejecutivo. ^[29] La República de Austria cambió el nombre del Tribunal Imperial a Tribunal Constitucional, pero no cambió el acuerdo de ninguna manera fundamental. ^[30] Los austriacos que se sintieran violados en sus derechos constitucionales por una decisión o evaluación administrativa ( Bescheid ) podían solicitar al Tribunal Constitucional que la revocara. La queja tenía que nombrar un derecho específicamente garantizado por la constitución y tenía que afirmar que la administración había aplicado una ley que violaba la constitución o una ordenanza que violaba la ley. ^[31] El reclamante aún tenía que haber agotado ya sus recursos. ^[32]

Tanto el Tribunal Administrativo como el Tribunal Constitucional no fueron diseñados teniendo en cuenta el estado regulador moderno , por lo que a fines del siglo XX se vieron sometidos a serias presiones. También se los consideraba cada vez más obsoletos e inadecuados desde una perspectiva de derechos humanos ; la integración europea exigía una actualización. ^[33]

Una reforma en 2014 añadió la creación de once nuevos tribunales administrativos de primera instancia ( Verwaltungsgerichte ), uno para cada uno de los nueve estados federados y dos para el nivel nacional. El Tribunal Administrativo original se mantuvo como tribunal de apelaciones en el que se podían impugnar los veredictos de los nuevos tribunales de primera instancia. El proceso de apelaciones intraadministrativas se eliminó para evitar que la duración de los procedimientos se volviera excesiva. ^[34] El Tribunal Constitucional ya no escucha quejas sobre la administración directamente. En cambio, ahora escucha quejas sobre la constitucionalidad de los veredictos de los tribunales administrativos de primera instancia. Si bien es inusual, el sistema permite al Tribunal Constitucional mantener tanto a la administración como al poder judicial en línea con la constitución, aunque técnicamente no escucha quejas sobre la primera ni apelaciones contra veredictos del segundo. Al mismo tiempo, evita que el Tribunal Constitucional se sobrecargue.

El control judicial de la legislación en Austria se caracteriza por tres aparentes contradicciones: un Tribunal Constitucional fuerte en un país con un alto grado de flexibilidad constitucional; una constitución que utiliza el lenguaje del federalismo pero estipula una fuerte centralización; una constitución dispersa y fragmentada que prácticamente obliga a los juristas a legislar desde el estrado en una democracia que solía ser consociacionalista y que sigue estando fuertemente orientada al consenso hasta el día de hoy. Las tres incongruencias han inspirado volúmenes significativos de trabajos jurídicos a lo largo de los años; también han influido fuertemente en las decisiones reales del tribunal.

El Tribunal Constitucional es poderoso, pero Austria tiene lo que los politólogos llaman un alto grado de flexibilidad constitucional: la constitución austriaca es comparativamente fácil de modificar. ^[35] Con unas pocas salvedades que han demostrado ser en su mayoría irrelevantes en la práctica, una supermayoría de dos tercios en el Consejo Nacional es suficiente. Durante gran parte de la segunda mitad del siglo XX, los gobiernos de la Gran Coalición de los Socialdemócratas y el Partido Popular de Austria han obtenido mayorías muy superiores a este requisito; ^[36] a finales de los años 1940 y principios de los años 1960, el gobierno controlaba el 92% de los escaños en promedio. ^[37] La ​​columna vertebral de la constitución, la Ley Constitucional Federal , ha sido modificada más de cien veces desde 1945. ^[38] Como resultado de esta tensión, los politólogos califican el control judicial austriaco como de "fuerza media" ^[39], aunque el modelo centralizado de estilo austriaco generalmente tiende a dar como resultado un control judicial fuerte . ^[40]

Una consecuencia de las modificaciones fáciles de Austria es que la Constitución debe ser tratada como un todo ( mehrschichtig ): si el núcleo de la Constitución y la enmienda de la semana hubieran sido tratados como iguales en rango, en realidad no habría habido ninguna constitución real en absoluto. ^[41] En reconocimiento de esto, el tribunal ha establecido que algunas partes de la Constitución son más constitucionales que otras. Esto da lugar a la posibilidad de que el derecho constitucional pueda ser inconstitucional. ^[42]

Otra consecuencia de la facilidad de modificación es que la constitución de Austria ha crecido de manera excepcional; de hecho, puede ser la constitución nacional más extensa del mundo. ^[43] Austria tiene alrededor de 60 estatutos constitucionales ( Verfassungsgesetze ). Además, hay alrededor de 100 estatutos ordinarios ( Einfachgesetze ), algunas de cuyas secciones están marcadas individualmente como disposiciones constitucionales ( Verfassungsbestimmungen ); estas disposiciones constitucionales suman alrededor de 1000 en total. Sin embargo, hay más disposiciones constitucionales contenidas en alrededor de 100 tratados internacionales. ^[44]

Otras complicaciones adicionales surgen del hecho de que distintas partes del derecho constitucional de Austria fueron escritas por autores de escuelas de pensamiento legislativo fundamentalmente diferentes; por lo tanto, el corpus es muy desigual en su estilo. ^[45] Esto hace que la interpretación de las leyes sea técnicamente difícil. Las partes centrales del corpus son inusualmente concisas, lo que prácticamente garantiza que enfoques sutilmente diferentes producirán resultados muy diferentes. ^[46]

La Ley Constitucional Federal define a Austria como una federación, pero distribuye poderes y responsabilidades de una manera que hace que el país sea más o menos unitario en la realidad. ^[47] Cisleithania había sido un estado unitario con cierta devolución limitada de responsabilidad a las administraciones regionales; la moderna República de Austria conserva en gran parte esta estructura. ^[48] El nivel nacional domina claramente la vida política. ^[49] Austria es comúnmente descrita como "centralizada" ^[50] o "altamente centralizada". ^[51] El país también ha sido llamado "una federación sin federalismo" ^[52] y "tan centralmente dominado en diseño que es poco menos que unitario". ^[53] La distribución de áreas de competencia entre los niveles nacional y regional es internacionalmente única, altamente compleja y muy anticuada. ^[54] El marco es inmune a la reforma porque, a pesar de todos sus defectos, representa un compromiso estable entre campos políticos con visiones radicalmente diferentes sobre la estructura básica del gobierno austríaco.

El Tribunal Constitucional debe crear periódicamente nuevas normas para permitir a los órganos legislativos tratar asuntos urgentes que una lectura directa de la constitución haría imposible legislar: ni el nivel nacional ni el nivel regional podrían tratar el problema sin perturbar el territorio del otro nivel respectivamente. ^[55] Estas cuestiones generan una gran cantidad de teoría jurídica y literatura académica; ^[56] los académicos están divididos entre dos escuelas de pensamiento en competencia sobre el tema. ^[57]

El Tribunal Constitucional ha mostrado históricamente una considerable moderación judicial . ^[58] Hasta cierto punto, esto fue una elección, hecha por un deseo de no apropiarse del poder de legislar. Hasta cierto punto, especialmente en las décadas desde 1945, también fue resultado del proceso de nombramiento. Muy temprano en la Segunda República , los socialdemócratas y el Partido Popular llegaron a un acuerdo informal sobre las nominaciones al Tribunal Constitucional que impidió que cualquiera de los dos bandos obtuviera una fuerte ventaja. ^[59] Cada partido poseería efectivamente una parte de los escaños. Los miembros socialdemócratas que se jubilaran serían reemplazados por otros miembros socialdemócratas; el Partido Popular tendría el derecho de reemplazar a los jueces jubilados del Partido Popular. Como resultado, el tribunal ha tendido a adoptar posiciones no intervencionistas en cuestiones políticamente sensibles. ^[60]

Desde su creación en 1920 hasta su eliminación por el golpe de Estado austrofascista en 1934, el Tribunal Constitucional se ha inclinado fuertemente hacia la interpretación gramatical ( strikte Wortlautinterpretation ), aunque con elementos ocasionales del enfoque histórico. Las razones incluyen la filosofía general de moderación del tribunal, la influencia de Hans Kelsen y una tradición local general de positivismo legal . ^[61] En las primeras décadas después del restablecimiento del tribunal en 1945, la moderación continuó pareciendo una política sabia, y el razonamiento gramatical continuó siendo el enfoque preferido del tribunal. A partir de la década de 1980, el tribunal se ha desplazado gradualmente hacia el razonamiento teleológico, similar al enfoque adoptado por el Tribunal Constitucional Federal Alemán y en parte influenciado por él. Hoy en día, ambos enfoques se utilizan uno al lado del otro; esto puede hacer que los veredictos sean difíciles de predecir incluso en ausencia de contencioso político. ^[62]

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