Construcción del Estado

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La construcción del Estado, como término específico en las ciencias sociales y las humanidades , se refiere a los procesos políticos e históricos de creación, consolidación institucional, estabilización y desarrollo sostenible de los Estados , desde el surgimiento más temprano de la estatalidad hasta los tiempos modernos. Dentro de las ciencias históricas y políticas , existen varios enfoques teóricos para cuestiones complejas relacionadas con el papel de varios factores contribuyentes (geopolíticos, económicos, sociales, culturales, étnicos, religiosos, internos, externos) en los procesos de construcción del Estado.

Desde finales del siglo XX, la construcción del Estado se ha convertido en una parte integral e incluso en un enfoque específico de la consolidación de la paz por parte de la comunidad internacional. Observadores de todos los ámbitos políticos y académicos han llegado a considerar el enfoque de construcción del Estado como la estrategia preferida para la consolidación de la paz en una serie de conflictos de alto perfil, incluidos el conflicto israelí-palestino y los conflictos relacionados con la guerra en Bosnia y Herzegovina , Irak y Afganistán .

El argumento general en la literatura académica sobre la construcción del Estado es que sin seguridad no es posible llevar a cabo otras tareas de construcción del Estado. Por consiguiente, cuando se emplea la construcción del Estado como enfoque para la consolidación de la paz en sociedades en conflicto y posconflicto, la primera prioridad es crear un entorno seguro para posibilitar un desarrollo político y económico más amplio. Hasta ahora, los resultados de la utilización del enfoque de construcción del Estado para la consolidación de la paz han sido dispares y en muchos lugares, como los Balcanes, Afganistán e Irak, no se han cumplido las altas expectativas iniciales establecidas por la comunidad internacional. La literatura sobre construcción del Estado siempre ha sido muy clara en cuanto a que la construcción de Estados ha sido históricamente un proceso violento y los resultados en los casos mencionados y en muchos otros confirman la naturaleza desestabilizadora y a menudo violenta de la construcción del Estado.

La construcción del Estado ha sido conceptualizada de diferentes maneras.

El enfoque histórico se centra en los procesos de construcción del Estado, desde su aparición hasta los tiempos modernos. La ciencia histórica considera la construcción del Estado como un fenómeno complejo, influido por diversos factores (geopolíticos, económicos, sociales, culturales, étnicos, religiosos) y analiza dichos factores y sus relaciones mutuas desde la perspectiva de una situación histórica particular, que es característica de todo proceso de construcción del Estado. ^[1]

Un segundo enfoque conceptualiza la construcción del Estado como una actividad llevada a cabo por actores externos (países extranjeros) que intentan construir o reconstruir las instituciones de un Estado más débil, en postconflicto o en decadencia .

Un tercer enfoque conceptualiza la construcción del Estado como desarrollo.

Al estudiar el desarrollo de los estados europeos, Charles Tilly identificó que los países europeos participaban en cuatro actividades: ^[2]

1. Hacer la guerra : eliminar o neutralizar a sus propios rivales
2. Creación de Estados : eliminar o neutralizar a sus rivales dentro de su propio territorio
3. Protección – eliminar o neutralizar a los enemigos de sus clientes
4. Extracción : adquisición de los medios para llevar a cabo las tres primeras actividades.
5. Arbitraje : resolución autorizada de disputas entre miembros de la población.
6. Distribución : intervención en la asignación de bienes entre los miembros de la población.
7. Producción – control de la creación y transformación de bienes y servicios producidos por la población

Para Tilly, estas actividades son interdependientes y dependen de la capacidad del Estado para monopolizar la violencia. Antes de la consolidación de los Estados europeos, los reyes dependían de las tropas de sus señores para salir victoriosos de la guerra, fijando los límites definitivos de sus territorios tras años de campañas. Aun así, estos señores y sus ejércitos privados podían convertirse en amenazas potenciales para el poder del rey en tiempos de paz. Originalmente, las estructuras se crearon para facilitar la extracción de los subordinados del rey a cambio de protección (de sus enemigos y del Estado), cubriendo así los gastos de las campañas de guerra. Sin embargo, la extracción también fortalecía económicamente a los Estados, permitiéndoles ampliar su control sobre el uso de la violencia. ^[3]

De estas cuatro actividades, la guerra fue el principal estímulo para aumentar el nivel de impuestos, aumentando así la capacidad del estado para extraer recursos, también conocida como capacidad fiscal . ^[4] La mayor capacidad del estado para extraer impuestos de sus ciudadanos mientras enfrenta amenazas externas impulsó a Jeffrey Herbst a proponer permitir que los estados fallidos se disolvieran o participaran en la guerra para recrear el proceso sufrido por los países europeos. ^[5] El proceso de extracción a cambio de protección fue defendido además por el historiador económico Frederic Lane. Lane sostuvo que "los gobiernos están en el negocio de vender protección... ya sea que la gente la quiera o no". ^[6] Además, Lane sostuvo que un monopolio estaba mejor equipado para producir y controlar la violencia. Esto, argumentó, se debía al hecho de que la competencia dentro de un monopolio aumentaba los costos y que producir violencia genera mayores economías de escala. ^[6] Aunque la lógica era consistente con la teoría depredadora del estado en la Europa moderna temprana, ^[7] el punto de vista de Herbst fue criticado por varios académicos, incluido Richard Joseph, a quienes les preocupaba que la aplicación de la teoría depredadora fuera un enfoque excesivo del darwinismo. ^[8] Muchos han hecho caso omiso de la visión limitada de esta teoría y, en cambio, la han ampliado para incluir amenazas externas fuertes de cualquier tipo. Las amenazas externas al Estado generan capacidades institucionales más fuertes para extraer recursos del Estado. ^[9]

Para aprovechar esta mayor capacidad, Cameron Thies describe al Estado como una máquina que requiere un "conductor" que sea capaz de utilizar esa mayor capacidad para expandir la influencia y el poder del gobierno. El conductor puede ser un miembro del Estado, una clase dominante o un individuo carismático. Sin estos conductores, la máquina política y militar del Estado no tiene una dirección que seguir y, por lo tanto, sin esa dirección, la guerra y los mayores recursos extraídos de la guerra no pueden utilizarse para el crecimiento. ^[9] Por otra parte, las guerras internas, es decir, las guerras civiles, tienen un efecto negativo en la extracción de recursos de un Estado. Los rivales internos del Estado disminuyen la capacidad del Estado para unificar y extraer de sus ciudadanos. Los rivales normalmente negocian con el Estado para reducir su carga fiscal y obtener privilegios económicos o políticos. ^[9]

En su artículo ^[10] , Douglass North, John Wallis y Barry Weingast ofrecen un marco alternativo -las órdenes de acceso limitado- para entender el papel depredador del Estado. En las órdenes de acceso limitado, se restringe la entrada tanto en los sistemas económicos como políticos para producir rentas que beneficien a las élites gobernantes. En las órdenes de acceso abierto, la entrada está abierta a todos. La lógica del Estado de acceso abierto se basa en la impersonalidad. Ambos sistemas son interdependientes y sólo son estables cuando ambos tienen marcos de acceso similares, ya sea limitados o abiertos. La transición de una orden de acceso limitado a una orden de acceso abierto implica cambios difíciles y radicales basados ​​en tres "condiciones de entrada": 1) imperio de la ley para las élites, 2) vida perpetua para las organizaciones y 3) control político de los militares. Una vez que se satisfacen las tres condiciones iniciales, se pueden hacer cambios más graduales para llevar al Estado más lejos en la dirección de una orden de acceso abierto.

Según Didac Queralt, el acceso barato al crédito en el siglo XIX inhibió la construcción del Estado, ya que el acceso a préstamos externos hizo innecesario que los gobernantes emprendieran reformas políticas internas para mejorar la extracción de recursos internos. ^[11]

En su estudio sobre los países de Asia, África y América Latina, Joel Migdal presentó las condiciones necesarias y suficientes para establecer un Estado fuerte. ^[12] Consideró que la "dislocación social masiva" que debilita el viejo control social y las instituciones es la condición necesaria. Entre estos casos se incluyen la Peste Negra y la Guerra de los Cien Años en Europa, ^[13] la expansión de la economía mundial hacia Asia, África y América Latina en el siglo XIX, la combinación de guerra y revolución en China , Corea y Vietnam y la migración masiva en Taiwán e Israel en el siglo XX. Además, enumeró las condiciones suficientes de la siguiente manera:

• Momento histórico mundial en el que fuerzas políticas exógenas favorecían un control social concentrado;
• Existencia de amenaza militar procedente del exterior o de otros grupos en el país;
• Un grupo de personas hábiles e independientes para construir una burocracia independiente;
• Un liderazgo competente que sepa aprovechar las condiciones antes mencionadas.

Algunos comentaristas han utilizado el término "construcción de una nación" indistintamente con el de "construcción de un Estado" (por ejemplo, el informe Rand sobre el papel de Estados Unidos en la construcción de una nación). Sin embargo, en ambas escuelas teóricas principales, el Estado es el centro de atención de la reflexión, no la "nación" ( nación se refiere convencionalmente a la población misma, unida por la historia, la cultura y el idioma). Las cuestiones debatidas se relacionaban con las estructuras del Estado (y su relación con la sociedad) y, como resultado, la construcción de un Estado es el término más ampliamente aceptado. En la ciencia política, " construcción de una nación " suele tener un significado bastante distinto, definido como el proceso de fomentar un sentido de identidad nacional dentro de un grupo determinado de personas, una definición que se relaciona más con la socialización que con la capacidad del Estado (véanse los informes del ODI, la OCDE y el DFID citados anteriormente).

De manera similar, la construcción de un Estado (o de una nación) se ha confundido a veces con invasiones militares que tienen como objetivo un cambio de régimen. Esto se deriva en parte de las invasiones militares de Alemania y Japón en la Segunda Guerra Mundial y los estados resultantes, y se volvió especialmente frecuente después de la invasión de Afganistán por parte de los Estados Unidos en octubre de 2001 y la invasión de Irak en marzo de 2003. La combinación de estos dos conceptos ha sido muy controvertida y ha sido utilizada por fuerzas ideológicas y políticas opuestas para intentar justificar o rechazar como una ocupación militar ilegal las invasiones de Irak y Afganistán. Por lo tanto, el cambio de régimen mediante una intervención externa debe diferenciarse de la construcción de un Estado.

Ha habido algunos ejemplos de intervenciones militares por parte de actores internacionales o multilaterales con el objetivo de fortalecer la capacidad estatal, como en el caso de Bosnia y Herzegovina (1992-1995), Timor Oriental y Sierra Leona. Estas intervenciones se describen alternativamente como "neofideicomiso" o "neoimperialismo". En este marco, los Estados fuertes asumen parte de la gobernanza total de territorios con estructuras de gobierno subdesarrolladas, a menudo con el respaldo de la autoridad jurídica internacional. A diferencia del imperialismo clásico de los siglos XIX y principios del XX, este tipo de intervención tiene como objetivo (re)construir las estructuras estatales locales y entregarles la gobernanza lo más rápidamente posible. ^[14] Sin embargo, estos esfuerzos varían en el alcance de sus objetivos: algunos creen que se puede lograr un cambio radical mediante la aplicación suficiente e inteligente de personal, dinero y tiempo, ^[15] mientras que otros creen que cualquier plan de este tipo naufragará debido a la imprevisibilidad inherente de las intervenciones y que las intervenciones prolongadas y sostenidas a menudo impiden que los líderes locales asuman la responsabilidad y fortalecen a las fuerzas insurgentes. ^[16]

La neofideicomiso, la soberanía compartida y otros nuevos modelos de intervención se basan en el supuesto de que la intervención es la estrategia más eficaz para la construcción del Estado y que los países no pueden recuperarse de los fracasos del gobierno sin interferencia externa. Sin embargo, Jeremy M. Weinstein propone que la recuperación autónoma existe como un proceso que ofrece "paz duradera, una reducción sistemática de la violencia y desarrollo político y económico de posguerra en ausencia de intervención internacional". ^[17] El argumento sugiere que la interferencia externa resta valor a los subproductos de la construcción del Estado producidos a partir de la guerra o las victorias militares, dado que la intervención militar hace que las victorias rebeldes sean menos probables y que la construcción de la paz desalienta la violencia. El apoyo externo socava la creación de una relación autosostenible entre los gobernantes o líderes políticos y sus electores. La ayuda extranjera promueve gobiernos que mantienen a los mismos líderes en el poder y desalienta el desarrollo de un plan de extracción de ingresos que vincule a los políticos locales y las poblaciones locales. La guerra o las victorias militares crean condiciones para acuerdos institucionales autosostenibles y representativos a través de la legitimidad interna y la capacidad de extracción de ingresos del Estado que son subproductos de la guerra. ^[17]

La construcción del Estado no garantiza automáticamente la construcción de la paz, término que denota acciones que identifican y apoyan estructuras que fortalecen y solidifican la paz para prevenir una recaída en el conflicto. ^[18] Si bien tradicionalmente se los ha considerado dos conceptos individuales con una relación compleja que da lugar a dilemas y requiere compensaciones, como sostienen Grävingholt, Gänzle y Ziaja, en realidad ambos representan dos perspectivas divergentes sobre el mismo tema: una paz social inestable y un colapso del orden político. ^[19] Si bien la OCDE enfatiza que la construcción de la paz y la construcción del Estado no son lo mismo, sí reconoce el nexo entre ellas y el refuerzo que un componente tiene sobre el otro: "la construcción de la paz se asocia principalmente con entornos posteriores a conflictos, y es probable que la construcción del Estado sea un elemento central de la misma para institucionalizar la paz". ^[20] El modelo de París que incluye la construcción de la paz y la construcción del Estado es uno de los más conocidos. Aboga por un enfoque de internacionalización antes de la liberalización (IBL), argumentando que la construcción de la paz debe estar orientada a la construcción de estados liberales y eficaces, "evitando así las patologías de la liberalización, mientras se coloca a los estados destrozados por la guerra en un camino a largo plazo hacia la democracia y la economía orientada al mercado". ^[21]

A pesar de las ventajas de incorporar la consolidación de la paz y la construcción del Estado en el mismo modelo, deben reconocerse las limitaciones de aplicación. En la práctica, la formulación de políticas exteriores y de seguridad todavía las trata en gran medida como cuestiones separadas. Además, los académicos a menudo abordan los temas desde diferentes ángulos. Heathershaw y Lambach advierten que en la práctica, las intervenciones que intentan alcanzar los ambiciosos objetivos que París (entre otros) establece pueden ser coercitivas e impulsadas por una perspectiva de "el fin justifica los medios". ^[21] Esta preocupación es aguda en las misiones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas , ya que ha habido casos en que los constructores de la paz aspiran no solo a ir un paso más allá y erradicar las causas de la violencia, que a menudo no son acordadas por las partes en el conflicto, sino también a dotar a las sociedades posconflicto de diversas cualidades, incluida la democracia para reducir la tendencia al poder arbitrario y dar voz a todos los segmentos de la sociedad; el estado de derecho para reducir las violaciones de los derechos humanos; una economía de mercado libre de corrupción para disuadir a los individuos de creer que el camino más seguro a la fortuna es capturar el Estado; herramientas de gestión de conflictos; y una cultura de tolerancia y respeto". ^[22] Metas tan ambiciosas son cuestionables cuando se ha visto a las Naciones Unidas luchar en situaciones de alto perfil plagadas de conflictos como Darfur y la República Democrática del Congo . Donde ha logrado un grado de estabilidad, como en Haití y Liberia, soporta la presión "para pasar de operaciones de mantenimiento de la paz pesadas y costosas orientadas a la seguridad a misiones más livianas orientadas a la consolidación de la paz". Introducir la construcción del Estado en los mandatos es controvertido no sólo porque implicaría costos y compromisos adicionales sino también porque "la expansión del mantenimiento de la paz en estas áreas ha extendido de facto la autoridad del Consejo de Seguridad, con implicaciones políticas, financieras, institucionales y burocráticas que aún no se han abordado plenamente". ^[23]

Debido a la naturaleza inherentemente política de la construcción del Estado, las intervenciones para construir el Estado pueden obstaculizar la paz, aumentando las tensiones grupales y desencadenando más conflictos. ^[24] La fuerza del consenso que ha surgido enfatizando que "un Estado mínimamente funcional es esencial para mantener la paz", ^[24] ignora las complicaciones que la falta de legitimidad e inclusión puede generar en el futuro, socavando todo el proceso. ^{[ ¿según quién? ]} Por ejemplo, si bien los Acuerdos de Paz de Guatemala se consideraron exitosos, "la sustancia formal de estos acuerdos no ha alterado las estructuras de poder que han estado vigentes durante décadas (si no siglos) de manera sustancial. El entendimiento subyacente (informal) entre las élites -de que sus privilegios y control del poder no deben ser tocados- parece permanecer. Por lo tanto, si bien los Acuerdos pueden considerarse exitosos porque evitaron el estallido de la guerra, este "éxito" se vio empañado por las implicaciones que se hicieron en un informe posterior publicado por la Comisión de Esclarecimiento Histórico en febrero de 1999. Sus instituciones particulares fueron señaladas como responsables de extensos abusos de los derechos humanos. Se atribuyó la responsabilidad de las instituciones estatales por el 93% de estos abusos, y de las fuerzas guerrilleras por el 3%. En un lenguaje inesperadamente fuerte, el informe describió la política gubernamental guatemalteca en el apogeo de la guerra como una política de genocidio. ^[25] El fortalecimiento de estas instituciones estatales como parte del proceso de construcción de la paz lo empaña por asociación.

Los intentos de "apaciguar" o "comprar" a ciertos grupos de interés en aras de la paz pueden socavar los ejercicios de construcción del Estado, como también lo pueden hacer los ejercicios de reparto del poder que podrían favorecer el establecimiento de un acuerdo político en lugar de instituciones estatales eficaces. Estos acuerdos políticos también podrían consagrar el poder y la autoridad en ciertas facciones dentro del ejército, lo que les permitiría repartirse los recursos estatales en detrimento de los ejercicios de construcción del Estado. ^[26] Sin embargo, en los estados débiles donde el gobierno no tiene suficiente poder para controlar las periferias del territorio, las alianzas con las élites podrían fortalecer el poder de gobierno del estado. Sin embargo, estas alianzas son exitosas si el acuerdo es mutuamente beneficioso para las partes; por ejemplo, el poder de las élites se ve amenazado por la competencia y el derecho del gobierno las ayudaría a disminuirlo. A cambio, el gobierno adquiriría información y control sobre las políticas de las periferias. Afganistán desde 2001 es un ejemplo de un pacto beneficioso entre el gobierno y las élites: el derecho de algunos señores de la guerra a ser gobernadores dio lugar a un tipo de gobierno autoritario en dos provincias clave. ^[27]

En ocasiones, las iniciativas de consolidación de la paz pasan por alto al Estado en un intento de acelerar la paz y el desarrollo; por ejemplo, se descubrió que muchas ONG en la República Democrática del Congo estaban construyendo escuelas sin la participación del Estado. El Estado también puede ser parte del problema y la excesiva dependencia de los actores internacionales del Estado puede empeorar la seguridad dentro del país.

Por el contrario, la corrupción estatal puede significar que los esfuerzos de construcción del Estado sólo beneficien a un grupo étnico, religioso u otro grupo minoritario, exacerbando tensiones que podrían escalar hacia la violencia. ^[28] La construcción del Estado también puede ayudar a los estados depredadores a fortalecer sus instituciones, reforzando la autoridad abusiva y alimentando aún más los agravios y la resistencia popular. ^[26]

En la práctica, sin embargo, sigue habiendo confusión sobre las diferencias entre la construcción del Estado y la consolidación de la paz. El Grupo de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre las Amenazas, los Desafíos y el Cambio afirmó que "junto con el establecimiento de la seguridad, la tarea fundamental de la consolidación de la paz es construir instituciones públicas eficaces que, mediante negociaciones con la sociedad civil, puedan establecer un marco consensuado para la gobernanza con el imperio de la ley". ^[29] Además, un estudio de las Naciones Unidas de 2004 concluyó que varios funcionarios de la ONU consideraban que el establecimiento de instituciones estatales eficaces y legítimas era un indicador clave del éxito de una operación de paz. ^[30]

La capacidad estatal es la capacidad de un gobierno para lograr objetivos de política, ya sea en general o en referencia a objetivos específicos. ^{[31] [32] [33] [34]} Un estado que carece de capacidad se define como un estado frágil o, en un caso más extremo, un estado fallido . ^{[35] [36]} Una mayor capacidad estatal ha estado fuertemente vinculada al desarrollo económico a largo plazo, ya que la capacidad estatal puede establecer la ley y el orden, los derechos de propiedad privada y la defensa externa, así como apoyar el desarrollo estableciendo un mercado competitivo, infraestructura de transporte y educación masiva. ^{[32] [37]}

Existen diversas definiciones de capacidad estatal entre los académicos. ^[38] Los historiadores económicos Noel Johnson y Mark Koyama definen la capacidad estatal como "la capacidad de un estado para recaudar impuestos, hacer cumplir la ley y el orden y proporcionar bienes públicos". ^[39] Berwick y Christia consolidan la literatura sobre la capacidad estatal en tres dominios diferentes: ^[38]

• La capacidad extractiva es el proceso de recolección de rentas para proveer recursos a los gobernados. La imposición de impuestos es la forma más común de extracción. Tilly sostiene que la creación de un Estado no fue una intención, pero una vez que comenzó, la capacidad extractiva fue necesaria. ^[3] Además, Herbst sostiene que la guerra es un catalizador para iniciar o aumentar la capacidad extractiva. ^[40]
• La capacidad gubernamental es la capacidad de los trabajadores gubernamentales de nivel inferior para implementar la agenda del nivel superior de gobierno.
• La capacidad regulatoria y productiva es la capacidad del Estado de generar resultados para los ciudadanos. Estos resultados pueden incluir la aplicación de leyes y la formulación de políticas para los ciudadanos.

La capacidad del Estado se cita ampliamente como un elemento esencial que explica por qué algunos países son ricos y otros no: "Se ha establecido que los países más ricos del mundo se caracterizan por tener instituciones políticas duraderas y centralizadas"; "que la pobreza es particularmente extendida e intratable en países que carecen de una historia de gobierno centralizado... y están fragmentados internamente"; "y los países con una capacidad estatal débil son particularmente vulnerables a la guerra civil y al conflicto interno". ^[39]

Pritchett, Woolcock y Andrews (2013) ^[36] ofrecen una crítica de por qué la construcción del Estado no funciona. Afirman que muchos países están en una trampa de capacidad: los países, como mucho, están convergiendo a un ritmo muy lento hacia los mismos niveles de capacidad estatal. Calculan que, en promedio, tomaría 672 años para que los 15 países más pobres alcanzaran el nivel de capacidad estatal del mejor desempeño si sus capacidades siguen creciendo al mismo ritmo promedio con el que han crecido desde su independencia política. ^[a] Otros índices sugieren que los países no se están poniendo al día: el índice de calidad burocrática y corrupción de la Guía Internacional de Riesgo País (ICRG) tiene un ritmo negativo de crecimiento para los 30 países más pobres. Los autores sostienen que la trampa de capacidad muestra que la asistencia externa para aumentar la capacidad estatal no ha tenido éxito en acelerar el proceso de desarrollo. Identifican que esta falla de implementación puede ocurrir a través de dos técnicas: i) mimetismo isomórfico sistémico , por el cual se imitan las estructuras de las instituciones (se siguen reglas específicas) pero no sirven a propósitos funcionales para la sociedad; y ii) la carga prematura de carga , en la que la presión ejercida por agentes externos socava la evolución orgánica de las instituciones locales.

Si bien existen muchas técnicas específicas para crear una estrategia exitosa de construcción del Estado, el reciente informe de UNRISD de 2010 ha identificado tres enfoques específicos. ^[41] Estos tres enfoques caerían todos dentro de la escuela de pensamiento endógena y son: buena gobernanza , nueva gestión pública y descentralización . ^[41]

La educación se utiliza tanto en contextos democráticos como autoritarios para promover la construcción del Estado. En ambos contextos, la educación busca promover el orden social y la estabilidad política enseñando a los ciudadanos a respetar la autoridad del Estado desde una edad temprana. Los gobiernos a menudo recurren a la educación primaria para enseñar una cultura común, valores y creencias políticas y comportamientos políticos. La educación también puede mejorar el capital humano y fomentar el crecimiento económico; sin embargo, la correlación entre el acceso a la educación y el nivel de habilidades de la población es débil. Si bien algunos sugieren que la educación tiene un efecto desestabilizador en los estados autoritarios y, por lo tanto, estos se abstendrán de proporcionarla, el registro histórico muestra que los gobiernos autoritarios con frecuencia ampliaron la oferta educativa en lugar de reducirla. ^[42]

El término " buena gobernanza " se utiliza ampliamente para referirse a las formas en que un gobierno puede crear instituciones públicas que protejan los derechos de las personas. Se ha producido un cambio en los ideales de buena gobernanza y, como afirma Kahn ^[43] , "el paradigma dominante de 'buena gobernanza' identifica una serie de capacidades que, según sostiene, son capacidades de gobernanza necesarias para un Estado favorable al mercado. Entre ellas se incluyen, en particular, las capacidades para proteger derechos de propiedad estables, hacer cumplir el estado de derecho, aplicar eficazmente políticas anticorrupción y lograr la rendición de cuentas por parte del gobierno". Este paradigma de buena gobernanza es un proceso de mejora del mercado que surgió en la década de 1990. Este enfoque implica hacer cumplir el estado de derecho, crear derechos de propiedad más sólidos y reducir la corrupción. Al centrarse en mejorar estos tres rasgos, un país puede mejorar la eficiencia de su mercado. Existe un ciclo teórico de fallas del mercado ^[43] que explica cómo la falta de derechos de propiedad y una fuerte corrupción, entre otros problemas, conducen a fallas del mercado:

• El ciclo comienza con un estancamiento económico, que puede acentuar y exponer las ineficiencias de un gobierno débil y de un Estado de derecho que no puede responder eficazmente al problema.
• Debido a que un gobierno no rinde cuentas a sus ciudadanos o es débil, pequeños grupos de interés pueden utilizarlo para sus intereses específicos, lo que da lugar a la búsqueda de rentas y a la corrupción.
• La corrupción y la búsqueda de rentas por parte de grupos de interés debilitarán los derechos de propiedad, lo que impedirá que los ciudadanos y las pequeñas empresas tengan la seguridad de que sus propiedades están a salvo de acuerdo con la legislación nacional. Además, la corrupción dará lugar a intervenciones que reducirán el bienestar.
• Estos derechos de propiedad débiles y las intervenciones que reducen el bienestar conducen a mercados con costos de transacción elevados.
• Los mercados con altos costos de transacción conducen nuevamente al estancamiento económico.

Aunque se entiende que mejorar el Estado de derecho y reducir la corrupción son métodos importantes para aumentar la estabilidad y la legitimidad de un gobierno, no es seguro que este enfoque sea una buena base para un enfoque de construcción del Estado. Los investigadores ^[43] han analizado este enfoque midiendo los derechos de propiedad, la calidad regulatoria, la corrupción y la voz y la rendición de cuentas. Se encontró poca correlación entre el aumento de los derechos de propiedad y las tasas de crecimiento del PIB per cápita. ^[41] De manera similar, existe desacuerdo entre los investigadores del desarrollo sobre si es más beneficioso promover un conjunto integral de reformas o promover un conjunto mínimo de reformas necesarias en contextos de institucionalización deficiente. Los defensores de este último enfoque han propuesto el concepto de "gobernanza suficientemente buena". ^[44]

En respuesta a los intentos fallidos de fortalecer las administraciones gubernamentales, los países en desarrollo comenzaron a adoptar reformas gerenciales orientadas al mercado bajo la presión del FMI y el Banco Mundial. El enfoque de la Nueva Gestión Pública surgió por primera vez en Nueva Zelanda y el Reino Unido en la década de 1980. ^[41] La Nueva Gestión Pública utiliza reformas de tipo de mercado dentro del sector público para proporcionar al gobierno el poder necesario para implementar un plan de desarrollo para la economía, al mismo tiempo que utiliza técnicas competitivas basadas en el mercado para mejorar la producción del sector público. Cambió las prácticas de empleo del sector público de puestos de carrera a contratos de duración limitada para el personal superior, salarios determinados localmente y salarios relacionados con el desempeño . ^[41] En segundo lugar, la prestación de servicios gubernamentales cambió hacia contratos, franquicias, vales y cargos por usuario en un esfuerzo por promover la eficiencia en la prestación de servicios a los ciudadanos. ^[41]

En este tipo de gobierno, las grandes burocracias dentro de un ministerio (el principal) ya no mantienen su estructura jerárquica, sino que están compuestas por brazos operativos de ministerios que desempeñan el papel de un agente individual. La estrategia ha sido más prominente en regímenes de políticas liberales impulsados ​​por el mercado como Nueva Zelanda, el Reino Unido y los Estados Unidos. Europa continental ha sido más resistente a la implementación de este tipo de políticas. En los países en desarrollo, la implementación de este tipo de infraestructura ha sido difícil porque los mercados para la prestación de servicios son imperfectos y aumentan el peligro de captura regulatoria por parte de las empresas. Para una implementación exitosa, los gobiernos deben tener la infraestructura para medir indicadores de desempeño confiables y la capacidad de regular el comportamiento de los proveedores privados. ^[41]

En referencia a los enfoques de construcción del Estado, la descentralización es beneficiosa porque "busca reducir el comportamiento de búsqueda de rentas y la asignación ineficiente de recursos asociados con el poder centralizado al dispersar dicho poder a niveles inferiores de gobierno, donde los pobres tienen más probabilidades de ejercer influencia y una variedad de actores pueden participar en la prestación de servicios". ^[45]

Las limitaciones a la descentralización son la reducción de la base meritocrática que puede limitar la capacidad del Estado para servir a los ciudadanos, el control limitado de los fondos fiscales a nivel local puede impedir la eficacia y las desigualdades sustanciales en la capacidad fiscal entre las diferentes regiones pueden crear una redistribución ineficaz de los recursos. Por lo tanto, para que estas políticas funcionen, deben existir esfuerzos de coordinación para asegurar que las estrategias orientadas al crecimiento y redistributivas iniciadas por el gobierno central se implementen regionalmente. Además, las élites gubernamentales deben estar a favor de los grupos de bajos ingresos y los grupos de base deben poder interactuar con las autoridades locales durante la formulación de políticas. ^[41]

Los Estados europeos replicaron o legaron sus instituciones en los territorios que colonizaron, pero muchos de los nuevos Estados emergentes han evolucionado de manera diferente. Los Estados europeos se consolidaron después de largos años de luchas internas y externas que difieren mucho en contexto de las luchas de algunos Estados emergentes recientemente. ^[3]

Los gobiernos que han implementado el método de arriba hacia abajo presentan la idea de que existe una gran amenaza externa que puede disminuir las capacidades de un estado y sus ciudadanos. La amenaza percibida crea un incentivo que enfoca la política, hace que las élites cooperen y facilita la adopción de una ideología nacionalista. En un gobierno autoritario , el poder político, militar e ideológico se concentra para favorecer la continuidad de la política. Las burocracias implementadas están bien capacitadas, bien pagadas y altamente competitivas en el reclutamiento y la promoción. ^[46] Los estados económicamente exitosos en el este de Asia han asumido programas para crear infraestructura, subsidiar el sector agrícola, proporcionar crédito, apoyar el gasto en investigación dirigida e invertir en salud y educación. Sin embargo, la mayoría de los gobiernos no son desarrollistas e inestables. Además, incluso cuando los países han tratado de aplicar estrategias autoritarias que han funcionado, específicamente Brasil, un ejército dividido, oligarcas regionales en el poder y vastas disparidades en la desigualdad deslegitimaron el régimen. ^[47] Un régimen democrático involucra a los ciudadanos de manera más activa que un gobierno de arriba hacia abajo. Respeta el derecho de los ciudadanos a impugnar las políticas. Las democracias exitosas desarrollaron capacidades políticas fomentando una ciudadanía activa, manteniendo una competitividad electoral que daba valor a los votos de los pobres, fomentando partidos políticos fuertemente orientados hacia la igualdad y teniendo fuertes vínculos entre partidos y movimientos sociales.

América Latina experimentó un período de rápido crecimiento económico y estabilidad política a fines del siglo XIX, luego de la independencia y las décadas posteriores de decadencia causadas por la violencia, la capacidad estatal reducida y la fragmentación fiscal. Esta trayectoria es notablemente exitosa en comparación con otras ^{[ ¿cuáles? ]} sociedades posconflicto de la época. Los latinoamericanos también promulgaron una serie de políticas públicas liberales con rapidez y eficacia, como la abolición de la esclavitud ( Santo Domingo en 1793, Haití en 1804, Nueva España en 1813, Perú en 1854, Brasil en 1888), la socialización de los derechos de propiedad sobre la tierra y la eliminación de los monopolios públicos, que fomentaron la estabilidad a largo plazo que facilitó el crecimiento económico y estableció una nueva economía política para estas nuevas naciones. Sin embargo, el crecimiento y la estabilidad observados en América Latina tuvieron un alto costo social en forma de desigualdad social que continuó hasta el siglo XXI. ^[48]

En el siglo XXI, a los países latinoamericanos les resultó difícil, tanto económica como políticamente, aumentar sus ingresos, lo que llevó a los estados a recurrir al endeudamiento para obtener los recursos necesarios para pagar la guerra. ^{[ cita requerida ]} Como resultado, los países latinoamericanos no establecieron la misma base impositiva que sus contrapartes europeas. Esto se puede explicar mediante la teoría depredadora. Los estudios sobre la extracción de ingresos fiscales han demostrado que tanto los rivales externos como los internos afectan la capacidad de un estado para desarrollarse y extraer recursos de sus ciudadanos. Los rivales interestatales tuvieron un efecto positivo en la capacidad del estado para extraer recursos, mientras que los rivales intraestatales tuvieron un efecto negativo en la construcción del estado. ^{[9] [ se necesita cita para verificar ]}

La teoría de Tilly de que las amenazas externas fortalecen la capacidad del Estado para extraer impuestos de sus ciudadanos puede aplicarse a los países en desarrollo de África. ^[49] La presencia tanto de rivales estatales externos como de rivales étnicos internos impulsó a los estados a aumentar su extracción de impuestos a los ciudadanos, mientras que los rivales políticos internos no lograron afectar la extracción de impuestos. ^{[ cita requerida ]} Los líderes en el poder intentan mantener su posición complaciendo al grupo étnico mayoritario y aumentando los impuestos para obtener los recursos para disminuir las amenazas de los grupos étnicos minoritarios. Por lo tanto, la presencia de rivales étnicos internos crea la capacidad de aumentar significativamente la tasa impositiva.

Basándose en la teoría de Charles Tilly sobre la formación de los Estados europeos , varios académicos han sugerido que, al centrarse en las rivalidades internas, en lugar de desafiar las fronteras coloniales, los gobernantes eran "menos propensos a ver sus economías como un recurso que había que cuidar que como un objeto de saqueo periódico; la analogía con los bandidos errantes de Olson (1993) debería ser clara" (Thies, 2004: 58). En ausencia de amenazas externas, los gobernantes no tenían, por lo tanto, ningún impulso para reproducir los patrones descritos por Tilly (hacer la guerra, coerción y extracción de recursos) que habían demostrado ser cruciales para el proceso de centralización del poder en los estados de Europa.

Por ejemplo, en States and Power in Africa (2000), Jeffrey Herbst explica que "las amenazas a la seguridad interna, del tipo que los países africanos enfrentan tan a menudo, pueden obligar al estado a aumentar los ingresos; sin embargo, los conflictos civiles resultan en fragmentación y considerable hostilidad entre diferentes segmentos de la población", socavando la capacidad del estado para conseguir el apoyo de la población para el "proyecto nacional" (2000: 126). ^[50] En un artículo posterior, Herbst sostiene que la guerra en Europa llevó a estados fuertes y que sin guerra los estados africanos seguirán siendo débiles. ^[51] En Europa, las amenazas externas permitieron a los estados imponer impuestos, aumentar los impuestos y forjar una identidad nacional. Además, los estados que fueron invadidos y tomados (como Polonia-Lituania o Irlanda) por países más fuertes eran militar y políticamente débiles. Los estados africanos son pobres, tienen gobiernos débiles y están fragmentados en líneas étnicas o regionales. Según la teoría, estos estados africanos débiles deberían ser susceptibles a las amenazas externas, pero este no es el caso. En África, señala Herbst, rara vez hay conflictos entre estados y, si los hay, la guerra no amenaza la existencia del estado. Por ejemplo, en la guerra de Uganda-Tanzania de 1979 , Tanzania invadió Uganda para derrocar a Idi Amin , pero después de que los tanzanos habían derrocado a Amin, abandonaron el país. Aunque los estados africanos no experimentan una guerra interestatal generalizada, Herbst sostiene que la necesitan para reformar la estructura fiscal y construir una identidad nacional. Herbst concluye que es probable que se produzca una guerra en África cuando los líderes africanos se den cuenta de que sus reformas económicas y sus esfuerzos por construir una identidad nacional no funcionan y, desesperados, inicien guerras para construir los estados que sus países necesitan. ^[51] James Robinson no está de acuerdo con Herbst en el grado de influencia de la guerra en la construcción del estado, afirmando que la colonización europea y las influencias europeas en el continente impactaron más profundamente en la creación de instituciones y, por lo tanto, de estados en África. ^[52]

En 2017 , ^[update]la prestación de servicios públicos , otra dimensión de la construcción del Estado que incluye la gestión del capital humano en el ámbito de los servicios junto con la prestación de servicios públicos, sigue siendo otro gran desafío para las naciones africanas que salen de un conflicto. Los académicos han construido modelos de la economía política en las sociedades africanas que salen de un conflicto para comprender la disyuntiva entre la capacidad, la prestación y la estabilidad de la administración de los servicios públicos y las políticas que resultan en un servicio civil débil arraigado en los legados de conflicto de las naciones. ^[53]

Varios investigadores han enfatizado que la violencia interna observada en África era característica de la política europea moderna temprana y que este ^{[¿ cuál? ]} tipo de estructura puede resolverse para producir un mayor nivel de orden político. ^{[7] [ necesita cita para verificar ]} Varios académicos han criticado esta afirmación por su comprensión "excesivamente darwiniana", demasiado determinista y eurocéntrica del proceso de formación del Estado (Thies, 2004: 69, ver también Joseph, 1997).

La Organización para la Liberación de Palestina (OLP) reclama la soberanía sobre los Territorios Palestinos , cuya condición jurídica de Estado es ampliamente reconocida (aunque no por algunas de las principales potencias mundiales), así como el estatus de representante sobre el pueblo palestino , una reivindicación que es universalmente reconocida. Sin embargo, no tiene jurisdicción exclusiva sobre las zonas que reclama. Además, muchas de las personas a las que pretende representar residen actualmente en otros lugares, sobre todo en países árabes como Jordania , Líbano y Siria . No obstante, la OLP y otras organizaciones palestinas han hecho históricamente grandes esfuerzos para instalar instituciones de un tipo comúnmente asociado con los Estados en los territorios palestinos, así como en países con un gran número de residentes palestinos. Algunos ejemplos incluyen:

• Jordania después de la Guerra de los Seis Días (junio de 1967), donde la instalación de estructuras paralelas de poder y mecanismos de tributación y educación condujo a enclaves palestinos en gran medida independientes que constituyeron una amenaza para el poder y la legitimidad de la monarquía hachemita ^[54]
• Líbano , donde un proceso similar exacerbó las tensiones étnicas y religiosas ^[54]

A pesar del fracaso del proceso de Oslo de 1993-2000 y la continua construcción de asentamientos israelíes (desde 1967 hasta la actualidad), la Autoridad Nacional Palestina sigue participando en actividades de construcción del Estado en sus territorios y se ha referido al "Estado de Palestina" en documentos oficiales desde 2013. En 2003, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas aprobó la Resolución 1515 de la ONU , en la que se pedía el "establecimiento de un Estado palestino independiente, democrático y viable". A pesar de este reconocimiento oficial de la legitimidad de la construcción del Estado por parte de la ANP por parte de la comunidad internacional, un informe de 2011 preparado por el Overseas Development Institute, con sede en Londres, concluyó que la asistencia internacional había sido "esporádica y fragmentada". ^[55] Además de la falta de un apoyo externo constante, el informe identificó desafíos clave para la construcción del Estado palestino a nivel internacional, incluida la falta de horizonte para las negociaciones sobre el "estatus final", el fracaso de las negociaciones de paz, el endurecimiento de la ocupación y la débil base económica, además de profundos desafíos a nivel interno, entre ellos:

• Falta de un acuerdo político interno
• vínculos débiles entre las autoridades gobernantes y la sociedad en general
• cohesión social debilitada
• desigualdad de género
• sociedad civil débil
• Falta de capacidad de las instituciones formales de la ANP
• (Percepción) de la seguridad de la autoridad en todo el territorio palestino ocupado ^[55]

Varios académicos han puesto en duda que la Autoridad Palestina haya estado en condiciones de construir un Estado viable. Edward Said, Neve Gordon y Sara Roy –entre otros– han sostenido que la ANP fue concebida como un “subcontratista de la ocupación”, que no hizo más que reforzar las asimetrías de poder entre el ocupante y el ocupado. ^[56] Otra corriente de análisis, asociada con Jamil Hilal y Mushtaq Khan (2004), presenta a la ANP como un “ cuasi-Estado cliente de transición ”, estancado en una situación en la que las funciones básicas del Estado siguen en manos del Estado israelí. Identifican cuestiones estructurales dentro del proceso de Oslo y la desunión y la corrupción prevalecientes entre la élite palestina como razones clave del fracaso de los esfuerzos de construcción del Estado palestino.

Basada en núcleos de tribalismo, ideología religiosa fundamentalista ( Islam wahabista ) y control dinástico monárquico, ^[57] Arabia Saudita se formó como un estado del siglo XX con el apoyo de los ingresos fiscales y el desarrollo militar. ^[58]

Notas