Eficacia de la ayuda
Grado de éxito o fracaso de la ayuda internacional

La eficacia de la ayuda es el grado de éxito o fracaso de la ayuda internacional ( ayuda al desarrollo o ayuda humanitaria ). La preocupación por la eficacia de la ayuda puede ser de carácter general (si la ayuda cumple en promedio las principales funciones que se supone que debe tener) o más detallada (considerando los grados relativos de éxito entre los distintos tipos de ayuda en distintas circunstancias).

Las cuestiones relativas a la eficacia de la ayuda han sido muy debatidas por académicos, comentaristas y profesionales: existe una amplia bibliografía sobre el tema. Los estudios econométricos realizados a finales del siglo XX solían concluir que la eficacia media de la ayuda era mínima o incluso negativa. En general, esos estudios han dado resultados más positivos a principios del siglo XXI, pero el panorama es complejo y dista mucho de ser claro en muchos aspectos.

Se han formulado muchas recomendaciones sobre cómo mejorar la eficacia de la ayuda. Entre 2003 y 2011, se desarrolló un movimiento mundial en nombre de la eficacia de la ayuda, en torno a cuatro foros de alto nivel sobre la eficacia de la ayuda . En ellos se elaboró ​​un conjunto de buenas prácticas relativas a la coordinación de la administración de la ayuda y las relaciones entre donantes y países receptores. La Declaración de París y otros resultados de estos foros plasmaron un amplio consenso sobre lo que era necesario hacer para producir mejores resultados en materia de desarrollo. [1] A partir de 2011, este movimiento se incorporó a otro que se ocupaba más ampliamente de la cooperación eficaz para el desarrollo, en gran medida encarnado por la Alianza Mundial para una Cooperación Eficaz para el Desarrollo .

El concepto de eficacia de la ayuda

Cualquier debate sobre la "eficacia" debe basarse en concepciones o suposiciones sobre los objetivos. [2] En los debates públicos sobre la eficacia de la ayuda, se suele suponer que el objetivo general es impulsar el desarrollo de los países receptores y, por ende, el bienestar de las personas que viven en ellos. Pero " desarrollo " y "bienestar" son conceptos complejos y escurridizos. El indicador resumido más popular para el desarrollo de un país es probablemente el ingreso nacional promedio per cápita de su población, pero este indicador no refleja las desigualdades de riqueza y poder, ni las características estructurales de las instituciones y la economía del país. [3] Desde los años 1990, se ha considerado ampliamente que el objetivo primordial de la ayuda es la reducción de la pobreza, pero esto también puede interpretarse de diversas maneras (¿cuán pronto? ¿Qué tan sostenible? ¿A qué nivel?). [4] Esas ambigüedades deberían aclararse o al menos tenerse en cuenta al considerar la eficacia de la ayuda. [4]

Según la principal definición internacional de ayuda –la asistencia oficial para el desarrollo– , se supone que cualquier motivo egoísta de los donantes de ayuda debe estar estrictamente subordinado al objetivo de promover el desarrollo económico y el bienestar de los países en desarrollo. [5] Tales motivos –que pueden implicar alianzas estratégicas, compensaciones diplomáticas, ventajas comerciales y otros beneficios políticos [6] – se suelen considerar hoy en día obstáculos a la eficacia de la ayuda, más que objetivos alternativos.

En la primera década del siglo XX, la "eficacia de la ayuda" fue el tema central de un movimiento al que se adhirieron los principales países donantes y receptores y organizaciones relacionadas con la ayuda, que implicó una serie de foros de alto nivel sobre la eficacia de la ayuda . La agenda de este movimiento se centró principalmente en las buenas prácticas en las relaciones entre donantes y receptores, y en algunos casos estas buenas prácticas llegaron a ser vistas como indicadores de la eficacia de la ayuda. [7]

Historia

Los temas históricos de la eficacia de la ayuda son bastante diferentes para la ayuda humanitaria y la ayuda al desarrollo, por lo que se han tratado en diferentes secciones a continuación.

Eficacia de la ayuda al desarrollo (perspectiva histórica)

1945 – principios de los años 1970: auge de la posguerra

Aunque se reconoce ampliamente que la ayuda estadounidense aceleró la reconstrucción de Europa occidental después de la Segunda Guerra Mundial, ha habido dudas sobre su eficacia. En 1950, GA Duncan deploró el carácter gubernamental de la Ayuda Marshall , argumentando que los préstamos privados podrían haber logrado los objetivos económicos de manera más eficiente. Reconoció que la provisión de ayuda oficial también tenía otros fines –políticos–. [8]

Cuando la ayuda económica estadounidense se trasladó de Europa a los países más pobres –como lo señaló inicialmente el presidente Truman en el punto cuatro de su discurso inaugural de 1949– el marco estratégico fue el de construir un "mundo libre" frente a la amenaza comunista. En la década de 1950, la ayuda oficial estadounidense para el desarrollo se movilizó junto con la ayuda militar en el marco del Programa de Seguridad Mutua . [9] Un informe de 1957 del Comité Especial del Senado admitió que era imposible demostrar la eficacia de la ayuda estadounidense desde la Segunda Guerra Mundial, pero consideró que, sin ella, varios países podrían haber quedado fuera de la esfera de influencia de la Unión Soviética . [10] Para mayor claridad en el futuro, el comité intentó resumir los objetivos de la ayuda estadounidense en cuatro:

  • La necesidad de defensa: la ayuda podría persuadir y permitir que otras naciones sean aliados militares (importante para mantener bases aéreas en partes distantes del mundo).
  • La necesidad económica: la ayuda podría atraer a más naciones a un sistema global de comercio que beneficiaría a Estados Unidos.
  • La necesidad política: la ayuda podría ser un factor (entre muchos otros necesarios) para ayudar a los países a lograr "progresos políticos de largo alcance hacia la libertad" en lugar del totalitarismo.
  • El motivo humanitario, que se vio en la respuesta a “desastres naturales u otras condiciones inesperadas”. [11]

El primero de estos impulsores de la ayuda podría ser visto, durante la Guerra Fría, como parte de una competencia con la Unión Soviética para ganar influencia. [12] Pero se observó a menudo que la ayuda fallaba en este aspecto; por ejemplo, en los decenios de 1950 y 1960, Egipto y Afganistán recibieron ayuda de ambos lados sin hacer un compromiso decisivo de ninguna de las dos partes, y el gran apoyo ruso a China e Indonesia no impidió que los líderes de esos países se volvieran contra su antiguo patrón. [12]

A mediados y finales de los años cincuenta, Max Millikan y Walt Rostow elaboraron una teoría más detallada sobre los tipos de efectos y las vías causales a través de las cuales la ayuda podría ser eficaz , expresada en "Una propuesta" de 1956. En ella se proponía que la ayuda en forma de fondos de inversión podía promover el "despegue" de las economías hacia un crecimiento autosuficiente. Además, se sugería que esta transformación económica, canalizada adecuadamente, podía producir un tipo de sociedad libre y democrática al proporcionar: una salida constructiva para el nacionalismo; un disolvente social al interesar a las élites urbanas en un sector agrícola dinámico; un estímulo para el surgimiento de líderes auténticos; incentivos para las actitudes de responsabilidad política necesarias para apoyar la democratización; y sentimientos de solidaridad internacional. [13] Rostow elaboró ​​posteriormente la teoría del "despegue" del desarrollo en su obra más famosa, "Las etapas del crecimiento económico", en la que afirmaba que se necesitaba una ayuda económica mucho mayor para superar los efectos del crecimiento demográfico. [14]

En 1966, Hollis Chenery y Alan Strout publicaron un modelo macroeconómico aún más sofisticado e influyente sobre la manera en que la ayuda podía impulsar el desarrollo. [15] Se trataba de identificar para cada país si los obstáculos al crecimiento económico residían en la disponibilidad de habilidades, el ahorro interno o los ingresos de exportación. De esta manera, se podía decidir una combinación adecuada de asistencia técnica, donaciones o préstamos. El objetivo era alcanzar un nivel objetivo de crecimiento del PNB , lo que ayudó a consolidarlo como el principal indicador de la eficacia de la ayuda. En ese momento, Chenery y Strout señalaron a Filipinas, Taiwán, Grecia e Israel como ejemplos de países que parecían haber alcanzado tasas de crecimiento autosostenibles con la ayuda. [15]

Principios de la década de 1970 y mediados de la década de 1990: el auge del neoliberalismo

El fin del auge de la posguerra –marcado particularmente por la crisis del petróleo de 1973– marcó un hito en las actitudes respecto de la eficacia de la ayuda, ya que obligó a reevaluar los modelos existentes. [16]

En los decenios de 1980 y 1990 las ONG desempeñaron un papel más importante en la ayuda internacional. [17]

Tras el fin de la Guerra Fría, la ayuda oficial comenzó a centrarse más en el alivio de la pobreza y la promoción del desarrollo. Los países más necesitados y pobres pasaron a ser una prioridad. Una vez terminada la Guerra Fría, los donantes occidentales pudieron hacer cumplir mejor las condiciones de la ayuda porque ya no tenían intereses geopolíticos en los países receptores. Esto les permitió condicionar la ayuda a que los gobiernos receptores hicieran cambios económicos además de cambios democráticos. [18] En este contexto, el movimiento internacional en pro de la eficacia de la ayuda comenzó a tomar forma a fines de los años 1990, cuando los gobiernos donantes y los organismos de ayuda comenzaron a trabajar juntos para mejorar la eficacia.

A finales de los años 1990 en adelante: las asociaciones de los millennials

El movimiento global de la “eficacia”

La eficacia de la ayuda se reconoció con mayor fuerza como un objetivo multilateral global en 2002, en la Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo en Monterrey, México, que estableció el Consenso de Monterrey . [19] Allí, la comunidad internacional acordó aumentar su financiación para el desarrollo, pero reconoció que más dinero por sí solo no era suficiente. Los donantes y los países en desarrollo por igual querían saber que la ayuda se utilizaría lo más eficazmente posible. Querían que desempeñara su papel óptimo para ayudar a los países pobres a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio , el conjunto de metas acordadas por 192 países en 2000 que apuntaban a reducir a la mitad la pobreza mundial para 2015. Durante los nueve años siguientes, un proceso marcado por cuatro foros de alto nivel sobre la eficacia de la ayuda (Roma 2003, París 2005, Accra 2008 y Busan 2011) consolidó un conjunto de buenas prácticas reconocidas en la eficacia de la ayuda y un marco para monitorearlas.

En 2011, la agenda global dominante sobre la "eficacia de la ayuda" se incorporó a un movimiento más amplio en pro de una "cooperación eficaz para el desarrollo", que se plasmó en la Alianza Mundial para la Cooperación Eficaz para el Desarrollo (GPEDC), aprobada en el Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda, celebrado en Busan en 2011. La GPEDC respaldó los principios y compromisos anteriores en materia de "eficacia de la ayuda" y añadió otros relacionados de manera más amplia con la cooperación para el desarrollo.

Otra alianza mundial que sigue el enfoque de la "cooperación eficaz para el desarrollo" es la UHC2030 (la Alianza Sanitaria Internacional para la Atención Sanitaria Universal 2030), anteriormente conocida simplemente como Alianza Sanitaria Internacional (o IHP+). [20] [21]

Vea a continuación más detalles sobre los principios y prácticas de eficacia de la ayuda propugnados por este movimiento y las asociaciones que lo componen.

Eficacia de la ayuda humanitaria (perspectiva histórica)

La hambruna generalizada en Biafra durante la guerra civil nigeriana (1967-1970) condujo a una mayor participación de las ONG en eventos como el puente aéreo de Biafra, que se intentó por primera vez. [22] La forma en que se asignó la ayuda durante la hambruna de 1983-1985 en Etiopía cambió para siempre la forma en que los gobiernos y las ONG responden a las emergencias internacionales que tienen lugar en situaciones de conflicto y planteó preguntas inquietantes sobre la relación entre las agencias humanitarias y los gobiernos anfitriones. [23]

Conclusiones y críticas sobre la eficacia de la ayuda

Existe un amplio consenso en el sentido de que la ayuda por sí sola no basta para sacar a los países en desarrollo de la pobreza y que no es el instrumento potencial más poderoso para promover ese fin. Los debates sobre la eficacia de la ayuda se centran en el grado de importancia de sus efectos, la magnitud de sus efectos desfavorables y la eficacia relativa de los distintos tipos de ayuda.

Principales críticas

P.T. Bauer

El economista británico PT Bauer sostuvo que la ayuda hacía más mal que bien, en particular en sus libros "Dissent on Development" (1972) [24] y "Reality and Rhetoric" (1984). [25] El principal efecto perjudicial era que la ayuda canalizaba recursos a través de los gobiernos, lo que permitía una planificación estatal ineficiente y producía una "politización de la vida" general en la que la población trasladaba sus actividades a la esfera política en lugar de a la económica. [26] Por otro lado, Bauer consideraba que los beneficios de la ayuda se limitaban a evitar los costes de los préstamos comerciales, que no consideraba un factor significativo en el desarrollo de los países (pp. 47-49). Creía que las decisiones sobre los proyectos de ayuda solían estar controladas por los gobiernos receptores, menos interesados ​​en aliviar la pobreza que en enriquecer a la élite (pp. 49-52).

Dambisa Moyo

La reconocida economista zambiana Dambisa Moyo ha sido una feroz oponente a la ayuda al desarrollo, y la llama “la peor decisión de la política moderna de desarrollo”. Su libro de 2009, Dead Aid, describe cómo la ayuda ha fomentado las cleptocracias, la corrupción, la dependencia de la ayuda y una serie de efectos económicos perjudiciales y espirales viciosas descendentes del desarrollo en África. Sostiene que la ayuda exterior proporciona una ganancia inesperada a los gobiernos que puede alentar formas extremas de búsqueda de rentas y, al proporcionar un shock positivo de ingresos, conducir al síndrome holandés . Además, este dinero fácil ofrece a los gobiernos una salida del contrato entre ellos y su electorado: el contrato que establece que deben proporcionar bienes públicos a cambio de impuestos. En resumen, “permite al Estado abdicar de sus responsabilidades hacia su pueblo”. [27] Es importante señalar que Moyo alude específicamente a la ayuda bilateral y multilateral del gobierno y no a la caridad para los pequeños agricultores, la ayuda humanitaria o la ayuda de emergencia. Sus prescripciones exigen un aumento del comercio y la inversión extranjera directa, haciendo hincapié en el papel floreciente de China en África. [28] Moyo también defiende los planes de microfinanciamiento, popularizados por el éxito generalizado del Banco Grameen, para estimular el espíritu emprendedor dentro del continente desde el nivel local, construyendo así desde abajo hacia arriba en oposición al enfoque de arriba hacia abajo que adopta la ayuda.

Estudios econométricos

Muchos estudios econométricos han intentado llegar a conclusiones generales sobre la ayuda, utilizando análisis de regresión sobre un grupo de países receptores (para ver si las diferentes cantidades y momentos de la ayuda que recibieron podían correlacionarse con indicadores de desarrollo). Estos estudios han creado un panorama mixto sobre la eficacia media de la ayuda, pero en el que el pesimismo de finales del siglo XX parece haber dado paso a un optimismo moderado a principios del siglo XXI. [29] Véase la tabla de la subsección sobre "Principales estudios econométricos y sus conclusiones", más adelante.

Desafíos para la medición

Hay que tener presente que estos estudios econométricos se enfrentan a muchos problemas. Uno de los retos para evaluar la eficacia de la ayuda es que ésta está destinada a servir a diversos fines: una parte de ella se dirige principalmente a la mitigación de la pobreza, otra al crecimiento económico y otra a otros objetivos, como la mejora de la gobernanza o la reducción de las desigualdades sociales. A menudo no está muy claro qué objetivos son los más importantes, lo que dificulta la medición de los resultados en relación con las intenciones. [30] Roodman (2007), por ejemplo, descubrió que los resultados de siete estudios econométricos anteriores –incluido el muy influyente de Burnside y Dollar (1997, 2000)– no podrían sobrevivir si se definieran los términos clave de otras maneras plausibles. [31] Además, los diferentes objetivos tienen diferentes implicaciones para la escala temporal en la que se deben buscar los resultados. [32] Los distintos sectores y modalidades de ayuda tienen diferentes efectos, al igual que los factores contextuales en los países receptores. [33] Sin embargo, análisis cada vez más sofisticados han avanzado en la contabilización de estos efectos complicados. [32] [33]

Los estudios econométricos suelen arrojar resultados más pesimistas de lo que cabría esperar de la acumulación de éxitos comunicados por los donantes y los organismos de ejecución en sus proyectos y programas. Paul Mosley denominó a esto la paradoja micro-macro y ofreció tres posibles explicaciones: medición inexacta, fungibilidad y "efectos colaterales negativos" de los proyectos de ayuda. [34] La paradoja micro-macro también se ha atribuido a prácticas de evaluación inadecuadas. Por ejemplo, las técnicas de evaluación convencionales a menudo hacen demasiado hincapié en los insumos y los productos sin tener suficientemente en cuenta los impactos sociales. Las deficiencias de las prácticas de evaluación predominantes han llevado a una tendencia internacional gradual hacia métodos más rigurosos de evaluación de impacto. [35]

Principales estudios econométricos y sus hallazgos

Los principales hallazgos de los principales estudios econométricos se resumen en la siguiente tabla.

Cuadro de estudios econométricos sobre la eficacia de la ayuda
Autor/año [36]PeríodoConclusiones sobre la eficacia de la ayuda;
Mosley 1987 [37]1960-1980La ayuda no tuvo un efecto significativo en el crecimiento económico. La razón parecía ser la fungibilidad: la ayuda probablemente liberaba otros recursos para usos improductivos.
Boone 1996 [38] [39]1971-1990La ayuda no tuvo un efecto claro sobre las tasas de mortalidad infantil y de educación primaria .
Burnside y Dollar 1997, [40] 2000 [41]1970-1993La ayuda tuvo un impacto positivo en el crecimiento de los países en desarrollo con buenas políticas, pero el efecto general de la ayuda no estuvo claro porque los donantes no se dirigieron específicamente a esos países.
Svensson 1999 [42]Década de 1980, década de 1990La ayuda tuvo un efecto positivo en el crecimiento de los países más democráticos, pero en promedio no se canalizó hacia esos países.
Arvin y Borillas 2002 [43]1975-1998La ayuda no tuvo un efecto claro sobre el PNB per cápita.
Kosack 2003 [44]1974-1985La ayuda no tuvo un efecto claro en promedio, pero mejoró la calidad de vida cuando se combinó con la democracia.
Dunning 2004 [45]1975-1997En los primeros años posteriores a la Guerra Fría, la ayuda exterior produjo un pequeño efecto positivo en la democracia en los países del África subsahariana, a diferencia de lo ocurrido en los 15 años anteriores.
Easterly y otros, 2004 [46]1970-1997El hallazgo de Burnside y Dollar (2000, véase más arriba) no es robusto ante diferentes definiciones de ayuda y de buenas políticas.
Mosley y otros, 2004 [47]1980-2000La ayuda aumentó el gasto público en favor de los pobres en los países de bajos ingresos.
Rajan y Subramanian 2005 [48]1960-2000En promedio, no hubo una relación positiva sólida entre la ayuda y el crecimiento.
Yontcheva y Masud 2005 [49]1990-2001La ayuda de las ONG cofinanciadas por la Comisión Europea redujo la mortalidad infantil, pero la ayuda bilateral en general no lo hizo.
Calderón et al. 2006 [50] [51]1971–2002La ayuda no tuvo un efecto claro sobre la pobreza, la desigualdad, el crecimiento económico o las instituciones democráticas.
Mosley y Suleiman 2007 [52]1980-2002La ayuda redujo la pobreza de manera más eficaz cuando apoyó el gasto público en agricultura, educación e infraestructura.
Bahmani-Oskooee y Oyolola 2009 [53]1981-2002En promedio, la ayuda fue eficaz para reducir la pobreza.
Clemens y otros, 2011 [54]1970-2000La ayuda tuvo un efecto positivo modesto en el crecimiento económico. [55]
Alvi y Senbeta 2012 [56]1981-2004La ayuda, especialmente la multilateral, redujo significativamente la pobreza.
Kaya y otros, 2013 [57]1980-2003La ayuda a la agricultura redujo significativamente la pobreza.
Hirano y Otsubo 2014 [58]Década de 1990, década de 2000La ayuda social benefició directamente a los más pobres de la sociedad, mientras que la ayuda económica aumentó los ingresos de los pobres a través del crecimiento.
Nunn y Qian 2014 [59]1971-2006La ayuda alimentaria estadounidense aumentó la incidencia y la duración de los conflictos civiles, pero no tuvo un efecto sólido sobre los conflictos entre estados ni sobre el inicio de conflictos civiles. [60]
Arndt y col. 2015 [61]1970-2007La ayuda estimuló moderadamente el crecimiento, promovió el cambio estructural, mejoró los indicadores sociales y redujo la pobreza.
Petrikova 20151994-2011La ayuda tuvo un pequeño efecto positivo en la seguridad alimentaria
Janjua y otros, 2018 [62]1995-2009La ayuda a proyectos tuvo un efecto significativo en el crecimiento económico. La ayuda a programas tuvo un efecto significativo en el desarrollo social.
Abellán y Alonso 2022 [63]1990-2015La ayuda tuvo un efecto positivo en el acceso al agua potable, efecto que es especialmente importante cuando se realizan inversiones consistentes a largo plazo.

Análisis de los factores que limitan la eficacia de la ayuda

Fragmentación de la ayuda

Los flujos de ayuda aumentaron significativamente en el primer decenio del siglo XXI, pero al mismo tiempo se fragmentaron cada vez más. Hubo una explosión en el número de donantes y, si bien el número de proyectos se multiplicó, su tamaño promedio disminuyó. Los proyectos pequeños suelen tener un tamaño, un alcance y una duración limitados, por lo que su beneficio duradero es escaso más allá del efecto inmediato. [64] Al haber más actores, la ayuda se volvió menos predecible, menos transparente y más volátil. [65]

La fragmentación significa un aumento de los costos para los países receptores, ya que las oficinas gubernamentales se ven obligadas a desviar recursos administrativos para hacer frente a las solicitudes y reuniones con los donantes [66]. Décadas de desarrollo han demostrado que, si los países quieren volverse menos dependientes de la ayuda, deben seguir un enfoque de abajo hacia arriba, donde determinan sus propias prioridades y confían en sus propios sistemas para entregar esa ayuda. [67]

Volatilidad/imprevisibilidad de la ayuda

La información, tanto de los donantes como de los receptores, suele ser deficiente, incompleta y difícil de comparar con otros datos, y la retroalimentación de los beneficiarios y las evaluaciones formales de los proyectos son escasas. La ayuda es previsible cuando los países socios pueden confiar en el monto y el momento de su desembolso. No ser previsible tiene un costo: un estudio evaluó la pérdida irrecuperable asociada con la volatilidad en un promedio del 10% al 20% de la ayuda programable de la Unión Europea a un país en desarrollo en los últimos años. [68]

Reducir la rendición de cuentas de los gobiernos

La generación de ingresos es uno de los pilares esenciales para el desarrollo de la capacidad estatal . Los métodos tributarios eficaces permiten a un estado proporcionar bienes y servicios públicos, desde garantizar la justicia hasta proporcionar educación. [69] Los impuestos sirven simultáneamente como un mecanismo de rendición de cuentas del gobierno, construyendo relaciones entre el estado y los ciudadanos, ya que los ciudadanos pueden esperar ahora la prestación de esos servicios con su consentimiento a la imposición de impuestos. Para los estados en desarrollo y frágiles que carecen de esas capacidades de ingresos, si bien la ayuda puede ser una alternativa aparentemente necesaria, tiene el potencial de socavar el desarrollo institucional. Los estados que dependen de porcentajes más altos de ayuda para los ingresos gubernamentales son menos responsables ante sus ciudadanos al evitar las relaciones entre el estado y los ciudadanos que construyen los impuestos y enfrentan menos incentivos para desarrollar instituciones públicas. [70] La capacidad gubernamental limitada resultante de una presencia y una eficacia institucionales deficientes conduce a: “corrupción ubicua de los funcionarios estatales, grandes brechas entre la ley y la práctica real en la regulación empresarial, trabajadores que ni siquiera se presentan, médicos que no se dedican a la medicina, maestros que no enseñan”. [71]

En opinión de James Shikwati , la ayuda en África sostiene a las élites políticas que implementan una agenda colonial o neocolonial de subsidios y distorsión de los mercados que frena a los países africanos. [72]

La vinculación de la ayuda

La ayuda vinculada se define como la ayuda para proyectos contratada por la fuente a empresas privadas del país donante. Se refiere a la ayuda vinculada a bienes y servicios suministrados exclusivamente por empresas u organismos del país donante. La ayuda vinculada aumenta el costo de la asistencia y tiene la tendencia de hacer que los donantes se concentren más en el avance comercial de sus países que en las necesidades de los países en desarrollo. Hay muchas maneras de diseñar la ayuda para lograr los objetivos comerciales de los donantes. Uno de esos medios generalizados es insistir en los productos del país donante.

Otros han sostenido que vincular la ayuda a los productos del país donante es una cuestión de sentido común; se trata de un uso estratégico de la ayuda para promover los negocios o las exportaciones del país donante. Se sostiene además que la ayuda vinculada -si está bien diseñada y gestionada eficazmente- no necesariamente comprometería la calidad ni la eficacia de la ayuda. [73] Sin embargo, este argumento sería válido en particular para la ayuda programática, cuando la ayuda está vinculada a proyectos o políticas específicos y cuando hay poco o ningún interés comercial. Sin embargo, hay que destacar que el interés comercial y la eficacia de la ayuda son dos cosas diferentes, y sería difícil perseguir el interés comercial sin comprometer la eficacia de la ayuda. Por tanto, la idea de maximizar el desarrollo debería separarse de la noción de perseguir el interés comercial. La ayuda vinculada mejora el desempeño exportador de los donantes, crea negocios para las empresas locales y empleos. También ayuda a exponer a empresas que no han tenido ninguna experiencia internacional en el mercado global para hacerlo. [74]

Fungibilidad de la ayuda

La ayuda es a menudo fungible, [75] lo que significa que las actividades ayudadas que parecen tener éxito pueden estar cumpliendo una función que de todos modos habría sido cubierta por recursos locales; el efecto de la ayuda es entonces sólo liberar esos recursos locales para otros fines, que pueden no ser tan deseables.

Formas de mejorar la eficacia de la ayuda

Condicionalidades

Una proporción importante de la ayuda de las naciones donantes está vinculada , lo que obliga a la nación receptora a gastar en productos y conocimientos técnicos originarios únicamente del país donante. [76] Eritrea descubrió que sería más barato construir su red de ferrocarriles con conocimientos y recursos locales en lugar de gastar el dinero de la ayuda en consultores e ingenieros extranjeros. [76] La ley estadounidense , respaldada por fuertes intereses agrícolas, [77] exige que la ayuda alimentaria se gaste en comprar alimentos de los EE. UU. en lugar de localmente y, como resultado, la mitad de lo que se gasta se utiliza en transporte . [78] Como resultado, se estima que vincular la ayuda aumenta el costo de la ayuda entre un 15 y un 30 %. [79] Oxfam America y American Jewish World Service informan que la reforma de los programas de ayuda alimentaria de los EE. UU. podría extender la ayuda alimentaria a 17,1 millones de personas adicionales en todo el mundo. [80]

El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional , como principales tenedores de la deuda de los países en desarrollo, imponen condiciones de ajuste estructural a los préstamos, que generalmente incluyen la eliminación de los subsidios estatales y la privatización de los servicios estatales . Por ejemplo, el Banco Mundial presiona a las naciones pobres para que eliminen los subsidios a los fertilizantes , aun cuando muchos agricultores no pueden pagarlos a precios de mercado. [81] En el caso de Malawi , casi cinco millones de sus 13 millones de habitantes solían necesitar ayuda alimentaria de emergencia. Sin embargo, después de que el gobierno cambiara la política y se introdujeran subsidios para fertilizantes y semillas, los agricultores produjeron cosechas récord de maíz en 2006 y 2007, ya que la producción saltó a 3,4 millones en 2007 desde 1,2 millones en 2005, convirtiendo a Malawi en un importante exportador de alimentos. [81] En los antiguos estados soviéticos , la reconfiguración de la financiación pública en su transición a una economía de mercado exigió una reducción del gasto en salud y educación, lo que aumentó drásticamente la pobreza. [82] [83] [84]

En su informe de abril de 2002, Oxfam revela que la ayuda vinculada a la liberalización del comercio por parte de los países donantes, como la Unión Europea, con el fin de alcanzar objetivos económicos está resultando perjudicial para los países en desarrollo. [85] Por ejemplo, la UE subvenciona sus sectores agrícolas a expensas de América Latina, que debe liberalizar el comercio para poder recibir ayuda. América Latina, una región con una ventaja comparativa en materia de agricultura y una gran dependencia de su sector de exportación agrícola, pierde 4.000 millones de dólares anuales debido a las políticas de subsidios agrícolas de la UE. Carlos Santiso aboga por un "enfoque radical en el que los donantes cedan el control al país receptor". [86]

Ayuda en efectivo versus ayuda en especie

Un informe de un Grupo de Alto Nivel sobre Transferencias Humanitarias de Efectivo concluyó que sólo el 6% de la ayuda se entrega en forma de efectivo o vales. [87] Pero entre los grupos de ayuda hay una creciente conciencia de que, en el caso de los bienes disponibles localmente, dar dinero en efectivo o vales en efectivo en lugar de bienes importados es una forma más barata, rápida y eficiente de entregar ayuda. [88]

La evidencia muestra que el dinero en efectivo puede ser más transparente, más responsable, más rentable, ayudar a apoyar los mercados y las economías locales, y aumentar la inclusión financiera y dar a las personas más dignidad y opciones. [87] Enviar dinero en efectivo es más barato ya que no tiene los mismos costos de transacción que enviar bienes. Enviar dinero en efectivo también es más rápido que enviar los bienes. En 2009, en el África subsahariana, los alimentos comprados localmente por el PMA costaron un 34 por ciento menos y llegaron 100 días más rápido que los alimentos enviados desde los Estados Unidos, donde la ley exige comprar alimentos de los Estados Unidos. [89] La ayuda en efectivo también ayuda a los productores locales de alimentos, generalmente los más pobres de sus países, mientras que los alimentos importados pueden dañar sus medios de vida y correr el riesgo de que sigan sufriendo hambre en el futuro. [89] Las transferencias de efectivo incondicionales , por ejemplo, parecen ser una intervención eficaz para reducir la pobreza extrema, al mismo tiempo que mejoran los resultados en materia de salud y educación. [90] [91]

El Programa Mundial de Alimentos (PMA), el mayor distribuidor no gubernamental de alimentos, anunció que comenzará a distribuir dinero en efectivo y cupones en lugar de alimentos en algunas zonas, lo que Josette Sheeran , directora ejecutiva del PMA, describió como una "revolución" en la ayuda alimentaria. [88] [92]

Coordinación

Si bien el número de organizaciones no gubernamentales ha aumentado drásticamente en las últimas décadas, la fragmentación en la política de ayuda es un problema. [79] Debido a esa fragmentación, los trabajadores de la salud en varios países africanos, por ejemplo, dicen que están tan ocupados reuniéndose con delegados occidentales que sólo pueden hacer su trabajo apropiado por la noche. [79]

Una de las prioridades de la Declaración de París es reducir los sistemas de ayuda que son "paralelos" a los sistemas locales. [79] Por ejemplo, Oxfam informó que, en Mozambique, los donantes están gastando 350 millones de dólares al año en 3.500 consultores técnicos, lo que es suficiente para contratar a 400.000 funcionarios locales, lo que debilita la capacidad local. [79] Entre 2005 y 2007, el número de sistemas paralelos disminuyó, aproximadamente un 10% en 33 países. [79] Para mejorar la coordinación y reducir los sistemas paralelos, la Declaración de París sugiere que los países receptores de ayuda establezcan un conjunto de prioridades nacionales de desarrollo y que los donantes de ayuda se ajusten a esos planes. [79]

Prioridades de ayuda

Laurie Garret, autora del artículo "El desafío de la salud mundial", señala que la ayuda y los recursos actuales se están destinando a enfermedades muy específicas y de alto perfil, en lugar de a la salud pública en general . La ayuda se "encauza" hacia objetivos estrechos y de corto plazo relacionados con programas o enfermedades particulares, como aumentar el número de personas que reciben tratamiento antirretroviral y aumentar la distribución de mosquiteros. Se trata de soluciones provisionales para problemas mayores, ya que se necesitan sistemas e infraestructuras de atención de la salud para crear un cambio significativo. Los donantes no comprenden que el esfuerzo debe centrarse en medidas más amplias que afecten al bienestar general de la población, y que se necesitarán generaciones para lograr un cambio sustancial. La ayuda a menudo no proporciona el máximo beneficio al receptor y refleja los intereses del donante. [93]

Además, consideremos el desglose, a dónde va la ayuda y con qué fines. En 2002, la ayuda exterior bruta total a todos los países en desarrollo fue de 76.000 millones de dólares. Se restan los dólares que no contribuyen a la capacidad de un país para apoyar intervenciones para satisfacer necesidades básicas. Se restan 6.000 millones de dólares para subvenciones de alivio de la deuda. Se restan 11.000 millones de dólares, que es la cantidad que los países en desarrollo pagaron a las naciones desarrolladas en ese año en forma de reembolsos de préstamos. A continuación, se resta la ayuda prestada a los países de ingresos medios, 16.000 millones de dólares. El resto, 43.000 millones de dólares, es la cantidad que los países en desarrollo recibieron en 2002. Pero sólo 12.000 millones de dólares se destinaron a los países de bajos ingresos en una forma que podría considerarse apoyo presupuestario para necesidades básicas. [94] Cuando se da ayuda a los países menos adelantados que tienen buenos gobiernos y planes estratégicos para la ayuda, se piensa que es más eficaz. [94]

Logística

Se sostiene que la ayuda humanitaria a menudo no llega a quienes se supone que la van a recibir. Por ejemplo, un informe elaborado por el Banco Mundial en 2006 afirmaba que aproximadamente la mitad de los fondos donados a programas de salud en el África subsahariana no llegaban a las clínicas y hospitales. El dinero se paga a cuentas falsas, se aumentan los precios del transporte o el almacenamiento y los medicamentos se venden en el mercado negro. Otro ejemplo es el de Ghana, donde aproximadamente el 80% de las donaciones no se destinan a los fines previstos. Este tipo de corrupción no hace más que aumentar las críticas a la ayuda, ya que no ayuda a quienes la necesitan y puede estar agravando el problema. [93] Sólo alrededor de una quinta parte de la ayuda estadounidense va a países clasificados por la OCDE como "menos desarrollados". [95] Esta tendencia "pro-ricos" no es exclusiva de Estados Unidos. [94] [95] Según Collier, "los países de ingresos medios reciben ayuda porque son de mucho más interés comercial y político que los pequeños mercados y la impotencia de los mil millones de personas más pobres". [96] Esto significa que, en el nivel más básico, la ayuda no está dirigida a la pobreza más extrema. [94] [95]

La logística de la entrega de ayuda humanitaria puede ser problemática. Por ejemplo, un terremoto en 2003 en Bam, Irán, dejó a decenas de miles de personas necesitadas de ayuda en la zona de desastre. Aunque la ayuda llegó rápidamente por vía aérea, los sistemas de creencias regionales, los antecedentes culturales e incluso el idioma parecieron no haber sido motivo de preocupación. Artículos como carne de cerdo prohibida por la religión y formas no genéricas de medicamentos que carecían de instrucciones multilingües llegaron en masa como alivio. La implementación de la ayuda puede fácilmente ser problemática, causando más problemas de los que resuelve. [97]

Teniendo en cuenta la transparencia, la cantidad de ayuda que se registra con precisión ha aumentado del 42% en 2005 al 48% en 2007. [79]

Mejorar la eficiencia económica de la ayuda

En la actualidad, las instituciones donantes presentan propuestas de paquetes de ayuda a los países receptores, quienes luego elaboran un plan sobre cómo utilizar la ayuda en función de la cantidad de dinero que se les ha otorgado. Otra posibilidad es que las ONG reciban financiación de fuentes privadas o del gobierno y luego implementen planes para abordar sus problemas específicos. Según Sachs, en opinión de algunos académicos, este sistema es intrínsecamente ineficaz. [94]

Según Sachs, deberíamos redefinir nuestra concepción de la ayuda. El primer paso debería ser saber qué esperan lograr los países en desarrollo y cuánto dinero necesitan para alcanzar esas metas. Las metas deberían establecerse teniendo en mente los Objetivos de Desarrollo del Milenio , ya que estos proporcionan parámetros reales para satisfacer las necesidades básicas. "La transferencia real de fondos debe basarse en planes rigurosos y específicos para cada país, elaborados mediante procesos abiertos y consultivos, respaldados por una buena gobernanza en los países receptores, así como por una planificación y evaluación cuidadosas". [94]

También están surgiendo posibilidades, ya que algunos países en desarrollo están experimentando un rápido crecimiento económico y pueden aportar su propia experiencia adquirida en su reciente transición. Esta transferencia de conocimientos se puede ver en donantes como el Brasil, cuya ayuda de 1.000 millones de dólares supera la de muchos donantes tradicionales. [98] El Brasil proporciona la mayor parte de su ayuda en forma de experiencia técnica y transferencia de conocimientos. [98] Algunos observadores han descrito esto como un "modelo global en espera". [99]

Utilizando el sector privado

Según Laurie Garrett , para maximizar la eficiencia y la optimización de la ayuda sanitaria, las donaciones deben dirigirse a áreas como industrias locales, franquicias o centros de ganancias en países en desarrollo. De ese modo, estas acciones pueden sostener el gasto relacionado con la salud y generar crecimiento a largo plazo. [100]

Paul Collier, en The Bottom Billion , propone un modelo que él llama “autoridades de servicio independientes”. Se trata de organizaciones, independientes del gobierno, que cooptan a la sociedad civil para gestionar la ayuda y el dinero público e incorporan el escrutinio de la opinión pública y las ONG para determinar cómo maximizar los resultados del gasto de ese dinero. [101]

Sensibilidad hacia las instituciones del país receptor

Como la eficacia de la ayuda depende generalmente del buen funcionamiento de las instituciones del país receptor, y como los receptores potenciales son muy variados en este aspecto, Charles Kenny (2006) sostiene que las estrategias de ayuda deben adaptarse al estado de las instituciones en cada caso. Cuando las instituciones son fuertes, es adecuado proporcionar ayuda programática. Cuando son débiles, la ayuda puede desempeñar un papel en el análisis, la creación de consenso y la asistencia técnica para mejorarlas, y mientras tanto, otros proyectos "aislados" pueden seguir adelante si no perjudican las perspectivas de desarrollar instituciones gubernamentales sólidas. [102]

Mejores prácticas según los Foros de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda

La Declaración de París y otros resultados de los Foros de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda (2003-2011) incorporaron un amplio consenso sobre lo que se debía hacer para producir mejores resultados en materia de desarrollo. [103] Sus principios abrieron las posibles vías de actuación, que pueden interpretarse también como los principales objetivos de una buena ayuda: fomentar la apropiación de las políticas y estrategias de desarrollo por parte de los países receptores, maximizar la coordinación y armonización de los donantes, mejorar la transparencia de la ayuda y la rendición de cuentas mutua de donantes y receptores, por nombrar sólo algunos. [104]

Los foros se apoyaron en el trabajo realizado por la OCDE, que había explorado —mediante revisiones por pares y otros trabajos del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD)— las razones por las que la ayuda ha funcionado y no ha funcionado. Esto ha dado como resultado un conjunto de mejores prácticas y principios que se pueden aplicar a nivel mundial para que la ayuda funcione mejor.

Mejorar la transparencia de la ayuda y la rendición de cuentas mutua entre donantes y receptores

Algunos creen que la manera de mejorar es mediante un mejor seguimiento y evaluación, una mayor transparencia, rendición de cuentas y aprendizaje. Por ejemplo, Stefan Schmitz, ex funcionario de alto rango de ayuda del gobierno alemán y de la OCDE, ha sostenido que las obligaciones de presentación de informes, la acción orientada a los resultados y las evaluaciones constantes del desempeño son esenciales para la eficacia de la ayuda, pero que para que esto suceda debe existir ya una voluntad política. [105]

La Agenda de Acción de Accra establece que la transparencia y la rendición de cuentas son elementos esenciales para los resultados de desarrollo, así como motores del progreso. [106] La rendición de cuentas mutua y la transparencia son uno de los cinco compromisos de asociación de la Declaración de París. [107] A través de la "transparencia", los donantes y los receptores pueden rendir cuentas de lo que gastan y la ayuda puede ser más eficaz al conocer las tres W de la transparencia:

  • ¿Quién le da dinero a qué destinatario?
  • ¿Qué proyecto se está financiando y con qué finalidad?
  • ¿Dónde? [108]

La transparencia ofrece una respuesta valiosa a la inseguridad, pues hace que la ayuda sea "predecible" y "fiable". Se ha demostrado que la transparencia mejora la prestación de servicios y reduce las oportunidades de desvío y, por lo tanto, de corrupción. [109]

La transparencia puede definirse como una expresión básica de la responsabilidad mutua. [110] La responsabilidad mutua sólo puede funcionar si existe una cultura global de transparencia que exija el suministro de información mediante un conjunto de reglas y normas de conducta, que son difíciles de hacer cumplir en el caso de la cooperación oficial para el desarrollo. En particular, para los donantes de las economías emergentes y la asistencia privada para el desarrollo, estas normas están sólo en una etapa incipiente. Kharas [111] sugiere adoptar el enfoque de "regulación a través de la información", [112] que se ha desarrollado y ha demostrado su eficacia en el caso de la integración europea. De hecho, a nivel internacional, cuando la aplicación de reglas obligatorias es difícil, la solución podría ser proporcionar y poner a disposición información transparente, relevante, precisa y fiable, que pueda utilizarse para recompensar o sancionar a las agencias de ayuda individuales según sus resultados. Esto significa establecer una fuerte cultura de responsabilidad dentro de la ayuda, que recompense los éxitos de la ayuda pero penalice los fracasos.

Para lograrlo, la literatura sobre el tema [113] sugiere que los donantes deberían acordar la adopción de un formato estandarizado para proporcionar información sobre volumen, asignación y resultados, como la Iniciativa Internacional para la Transparencia de la Ayuda (IATI) u otras normas similares, y comprometerse a mejorar las bases de datos de los países receptores con apoyo técnico, financiero e informativo. El formato debería ser fácil de descargar y con suficiente desagregación para permitir la comparación con otros datos. Hacer públicos los datos de la ayuda y comparables entre donantes probablemente alentaría un proceso de emulación positiva hacia un mejor uso de los fondos públicos. Después de todo, la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) es una transferencia voluntaria que depende del apoyo de los contribuyentes de los países donantes. Por lo tanto, los donantes deberían considerar la posibilidad de mejorar la transparencia y la trazabilidad de los fondos de ayuda también como una forma de aumentar el compromiso y el apoyo a la ayuda dentro de su propio país. Además, una adopción generalizada de la IATI garantizaría la publicación de la información sobre la ayuda de manera oportuna, la compatibilidad con los presupuestos de los países en desarrollo y la fiabilidad de las proyecciones futuras, lo que tendría un efecto fuerte y positivo en la previsibilidad de la ayuda. [114]

Por último, para mejorar la rendición de cuentas y al mismo tiempo desarrollar capacidades de evaluación en los países receptores de ayuda y recopilar sistemáticamente la opinión de los beneficiarios, se deberían considerar diferentes mecanismos para evaluar y monitorear la transparencia, como revisiones independientes de terceros, revisiones por pares o revisiones mutuas. [115]

Véase también

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  • Centro para el Desarrollo Global: Eficacia de la ayuda
  • La Alianza Internacional para la Salud (IHP+) Un grupo de socios comprometidos a poner en práctica los principios internacionales para una ayuda eficaz y una cooperación para el desarrollo en el sector de la salud
  • Ayuda y armonización
  • Eficacia de la ayuda.org
  • Euforic Archivado el 28 de septiembre de 2007 en Wayback Machine páginas sobre evaluación y eficacia de la ayuda
  • Sitio del CAD de la OCDE sobre la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo
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