Opinión de acceso público de Illinois 16-006

Opinión de acceso público de Illinois 16‑006
Primera página de la opinión vinculante, dirigida a los abogados que representan a CNN y al Departamento de Policía de Chicago
Fecha de vigencia	9 de agosto de 2016
Autor(es)	Lisa Madigan , Fiscal General de Illinois
Sujeto	Ley de Libertad de Información de Illinois
Objetivo	Determinar si el Departamento de Policía de Chicago retuvo legalmente los correos electrónicos privados de los agentes de policía relacionados con el asesinato de Laquan McDonald
Sitio web oficial
Opinión de acceso público 16‑006

La Opinión de Acceso Público de Illinois 16‑006 es una opinión vinculante del Fiscal General de Illinois de conformidad con la Ley de Libertad de Información (FOIA) del estado. Emitida en 2016 a raíz del asesinato policial de Laquan McDonald , la opinión abordó una solicitud de registros públicos de Cable News Network (CNN) para correos electrónicos privados de oficiales del Departamento de Policía de Chicago (CPD) relacionados con el incidente. Después de que el CPD rechazara la solicitud de CNN, la oficina del Fiscal General, dirigida por Lisa Madigan , dictaminó que los correos electrónicos privados de los oficiales de policía sobre el asesinato de McDonald estaban sujetos a divulgación pública, a pesar de que esos correos electrónicos se comunicaron en cuentas fuera de los servidores de correo electrónico del departamento de policía.

En una decisión anterior de un tribunal de apelaciones en el caso City of Champaign v. Madigan se había establecido que las comunicaciones sobre asuntos públicos realizadas a través de dispositivos electrónicos personales podían estar sujetas a divulgación. Sin embargo, el alcance de esa decisión se aplicaba únicamente durante las reuniones públicas convocadas por un ayuntamiento u otro organismo público, y no estaba claro cómo se aplicaría a los empleados. En la Opinión de Acceso Público 16-006, el Fiscal General determinó que los agentes de policía actuaban en nombre del departamento de policía, haciendo que sus mensajes fueran registros públicos del departamento de policía. No obstante, CNN nunca recibió los correos electrónicos que había solicitado, incluso después de haber recurrido a los tribunales para hacer cumplir la opinión del Fiscal General.

El 20 de octubre de 2014, Laquan McDonald fue asesinado a tiros en Chicago por el oficial de policía Jason Van Dyke. Los informes preliminares del Departamento de Policía de Chicago (CPD) y Van Dyke afirmaron que McDonald había apuntado con un cuchillo y se había movido hacia Van Dyke, lo que obligó al oficial a disparar en defensa propia. ^[1] El tiroteo fue grabado por una cámara del tablero del CPD . Sin embargo, el video no estuvo inicialmente disponible para el público y se presentó una demanda en el Tribunal de Circuito del Condado de Cook para asegurar la publicación del video. El 19 de noviembre de 2015, el tribunal ordenó al CPD que publicara el video, y el CPD cumplió cinco días después. ^[2] Para entonces, habían pasado trece meses desde el tiroteo. El video reveló que McDonald tenía un cuchillo en la mano, pero se estaba alejando de la policía cuando le dispararon. Van Dyke le disparó a McDonald 16 veces, la mayoría de ellas mientras McDonald ya estaba en el suelo. ^[1]

El 28 de enero de 2016, Courtney Yager, productora de Cable News Network (CNN), presentó una solicitud de la Ley de Libertad de Información de Illinois (FOIA) al CPD para "todos los correos electrónicos relacionados con Laquan McDonald de las cuentas de correo electrónico del Departamento de Policía y las cuentas de correo electrónico personales donde se discutieron negocios" para doce oficiales del CPD, incluido Van Dyke y otros involucrados en el caso. La solicitud cubría correos electrónicos del 19 al 24 de octubre de 2014 (alrededor de la fecha del tiroteo), y del 19 al 29 de noviembre de 2015 (alrededor de la fecha de la orden del tribunal de circuito y la posterior publicación del video). CPD proporcionó una gran cantidad de correos electrónicos de las cuentas de correo electrónico emitidas por CPD de los oficiales de policía, pero CPD no buscó los correos electrónicos privados de los oficiales, a pesar de la solicitud de CNN. ^{[3] : 2–4} Associated Press supuso que CNN estaba tratando de determinar si los oficiales coordinaron esfuerzos para encubrir las verdaderas circunstancias detrás de la muerte de McDonald. ^[4]

El 28 de abril de 2016, el abogado de CNN, Drew Shenkman, apeló la omisión del CPD ante el Consejero de Acceso Público , la oficina del Fiscal General de Illinois responsable de hacer cumplir la FOIA. ^{[3] : 2} La situación de CNN no era única. Para 2018, periodistas y activistas ciudadanos presentarían al menos 10 apelaciones al Consejero de Acceso Público después de que los funcionarios de Chicago bloquearan las solicitudes de registros relacionados con el asesinato de McDonald. ^[5]

Los organismos públicos de Illinois, incluido el CPD, están obligados por la FOIA a hacer públicos todos los registros públicos . Los registros públicos incluyen todos los correos electrónicos "relacionados con la transacción de asuntos públicos, independientemente de su forma física o características, que hayan sido preparados por o para, o que hayan sido o estén siendo utilizados por, recibidos por, en posesión de, o bajo el control de cualquier organismo público". ^[6]

En el caso City of Champaign v. Madigan de 2013, el Tribunal de Apelaciones de Illinois consideró una disputa de la FOIA en relación con funcionarios electos que fueron observados usando sus teléfonos celulares durante una reunión del consejo municipal para comunicarse entre sí. El tribunal determinó que las comunicaciones en cuestión debían ser divulgadas al público, siempre que estuvieran relacionadas con asuntos públicos, porque el consejo municipal había formado colectivamente un organismo público al convocar una reunión del consejo. Por lo tanto, el tribunal dictaminó que las comunicaciones, aunque almacenadas en dispositivos personales, debían ser divulgadas. ^{[7] : 12} Esta fue la primera decisión judicial en Illinois que determinó que los mensajes privados estaban sujetos a divulgación en virtud de la FOIA. ^{[8] : 9–10, 14}

Sin embargo, la decisión del tribunal dejó espacio para la interpretación en otros contextos. El tribunal determinó que, si bien los miembros del consejo municipal forman colectivamente un organismo público durante las reuniones del consejo, no se los considera individualmente un organismo público. ^{[7] : 12  [9]} Por lo tanto, un miembro del consejo no necesariamente tendría que revelar los mensajes recibidos de los electores en sus dispositivos electrónicos privados mientras está en casa. ^[10] Aun así, la aplicabilidad de la Ciudad de Champaign a los empleados (en lugar de a los funcionarios electos) de un organismo público seguía sin estar clara. El abogado Matt Topic, un experto en FOIA con sede en Chicago, sugirió que los empleados del poder ejecutivo aún podrían estar obligados a revelar sus registros porque actúan en nombre del organismo público. ^[9]

El Sistema Universitario de Illinois citó tal ambigüedad cuando reveló en 2015 que no había revelado los correos electrónicos almacenados en las cuentas privadas de Phyllis Wise , rectora de la universidad en Urbana-Champaign . ^[9] Una investigación interna había descubierto que Wise evadió intencionalmente la FOIA al usar su cuenta personal cuando discutía temas delicados (como la controversia de la contratación de Steven Salaita ) y posteriormente eliminar esos correos electrónicos. ^[11] En mayo de 2016, el Tribunal de Circuito del Condado de Cook citó a la Ciudad de Champaign cuando dictaminó que los correos electrónicos personales del alcalde de Chicago, Rahm Emanuel, pueden estar sujetos a divulgación, incluso cuando están almacenados en dispositivos privados. ^{[12] [13]}

Basándose en el fallo del tribunal de apelaciones en el caso City of Champaign , ^{[7] : 13} el CPD argumentó que los correos electrónicos fueron enviados por agentes individuales y no podían considerarse registros públicos porque no fueron preparados por o para el CPD. Además, el CPD argumentó que los correos electrónicos no estaban almacenados en los servidores del CPD y, por lo tanto, no estaban bajo el control del departamento de policía. ^[14]

La oficina del Procurador General, dirigida por Lisa Madigan , emitió su fallo el 9 de agosto de 2016. ^{[a] [3]} Rechazó los argumentos del CPD, dictaminando que los correos electrónicos de los funcionarios sobre asuntos públicos están sujetos a divulgación, incluso cuando se envían en dispositivos privados. Para determinar si un correo electrónico pertenece a un asunto público, el Procurador General afirmó que uno debe centrarse en el contenido del correo electrónico, no en cómo se envía. ^{[7] : 13} La opinión citó una decisión de la corte federal de apelaciones, Competitive Enterprise Institute v. Office of Science and Technology Policy , ^[b] señalando que "una agencia siempre actúa a través de sus empleados y funcionarios. Si uno de ellos posee lo que de otro modo serían registros de la agencia, los registros no pierden su carácter de agencia solo porque el funcionario que los posee los saca por la puerta". De lo contrario, los empleados públicos podrían evadir el escrutinio público almacenando sus registros en cuentas privadas, ^[14] contrario a la intención de la Asamblea General de Illinois de garantizar "el acceso público a información completa y completa sobre los asuntos del gobierno". ^[15]

Además, el CPD sugirió que la búsqueda de las cuentas de correo electrónico privadas violaría la privacidad personal de los agentes. El Fiscal General también rechazó este argumento, señalando la declaración explícita de la FOIA de que "la divulgación de información relacionada con los deberes públicos de los empleados y funcionarios públicos no se considerará una invasión de la privacidad personal". ^[14]

El CPD también respondió que no podía obligar a los empleados a concederle acceso a las cuentas de correo electrónico privadas. Sin embargo, la opinión señaló que el CPD no necesariamente tenía que obtener acceso a los correos electrónicos privados de los oficiales para realizar una búsqueda automatizada. En cambio, el CPD podía cumplir con sus obligaciones legales ordenando a los oficiales que buscaran ellos mismos sus propias cuentas privadas y que le entregaran los correos electrónicos pertinentes. ^{[16] [17]}

El fallo fue una opinión vinculante, un poder poco común que ejerce el Fiscal General en solo menos del 0,5 por ciento de las quejas presentadas al Consejero de Acceso Público. ^{[c] [18]} El CPD estaba obligado a cumplir buscando las cuentas de correo electrónico de los oficiales o presentar una solicitud de revisión administrativa en el Tribunal de Circuito del Condado de Cook o Sangamon dentro de los 35 días. ^{[3] : 13}

El CPD apeló la sentencia en el Tribunal de Circuito del Condado de Cook, ^[d] sosteniendo que los correos electrónicos privados de los agentes no están sujetos a divulgación pública. ^[19] El CPD sostuvo que el Fiscal General consideró incorrectamente que los agentes de policía individuales son lo mismo que el departamento de policía colectivo, llegando así a la conclusión errónea de que los agentes individuales realizan actividades públicas como un organismo público cuando se comunican en privado. Además, el CPD argumentó que la sentencia era demasiado amplia porque obligaba al CPD a buscar en los correos electrónicos y dispositivos personales de todos los empleados. En opinión del CPD, la FOIA no impone tal requisito, ya que la ley no prevé una forma de que un organismo público obligue a sus empleados a conceder acceso a cuentas de correo electrónico privadas. ^{[8] : 21–22}

El 20 de septiembre de 2017, el CPD perdió la apelación ^[10] y la jueza Pamela McLean Meyerson escribió: "Las operaciones del gobierno en una sociedad libre no deben estar envueltas en secreto". ^[5] Meyerson también consideró que la solicitud de la FOIA era razonable y limitada en tiempo y alcance. ^[10] No obstante, CNN nunca recibió los correos electrónicos que había solicitado, incluso después de haber acudido a los tribunales una segunda vez para hacer cumplir la orden de Meyerson. Cada uno de los agentes, individualmente o a través de sus abogados, se negó a proporcionar correos electrónicos, ignoró la solicitud o negó tener correos electrónicos relevantes. ^[5]

Los defensores del acceso público a la información consideraron que la sentencia era un paso importante hacia la transparencia en un debate nacional sobre el acceso a las discusiones sobre asuntos públicos en dispositivos electrónicos de propiedad privada. ^[16] Charles N. Davis, decano del Grady College de la Universidad de Georgia , comentó que la opinión "se centra correctamente en la cuestión de si la comunicación tiene por objeto dejar constancia de asuntos públicos  ... Si la opinión hubiera sido en sentido contrario, habría enviado una señal clara a todos los funcionarios públicos sobre cómo evitar las leyes de registros públicos. Todo lo que tendrían que hacer es obtener una cuenta de Hotmail y empezar a discutir asuntos públicos". Davis también sugirió que la legislatura estatal podría ordenar que todos los asuntos públicos se lleven a cabo en cuentas de correo electrónico gubernamentales. ^[15]

Además de la orden judicial anterior sobre los correos electrónicos de Emanuel, los periodistas señalaron problemas similares de acceso público durante la administración del gobernador de Illinois Bruce Rauner y la controversia de los correos electrónicos de Hillary Clinton . ^{[9] [16]} Sin embargo, el Information Management Journal sugirió que si bien el fallo se aplica a los empleados del gobierno, todavía no se aplica a los funcionarios electos. ^[20] Benjamin Schuster, un abogado con sede en Chicago, criticó al Fiscal General por no distinguir entre la disputa en City of Champaign v. Madigan y los registros de CPD en cuestión en este caso. También criticó la opinión por no definir claramente cuándo un documento es un registro público y por no especificar cuánta autoridad tiene un organismo público para obligar a los empleados a publicar mensajes privados. ^[12]

La opinión ha generado inquietudes sobre los posibles impactos en los límites de la privacidad en el lugar de trabajo, especialmente con la combinación del trabajo en dispositivos personales y la evolución de las actitudes hacia la privacidad personal. El abogado Jeffrey Brown señaló que los organismos públicos no deberían permitir que los funcionarios y empleados realicen negocios públicos en cuentas y dispositivos privados. De lo contrario, advirtió que los organismos públicos podrían tener que realizar una búsqueda de registros potencialmente engorrosa y que demandaría mucho tiempo, o un tribunal podría ordenar que un tercero busque en el dispositivo o la cuenta privados. Si los funcionarios y empleados continuaban realizando negocios públicos en dispositivos personales, Brown sugirió que dichas comunicaciones deberían reenviarse a las cuentas gubernamentales, para ayudar a facilitar las respuestas a futuras solicitudes de FOIA. Incluso cuando una comunicación involucra asuntos públicos y privados, las partes privadas aún pueden ser censuradas. ^{[8] : 34–36}

En 2017, la Asamblea General consideró dos proyectos de ley, que parecían ser una respuesta a la Opinión 16‑006 de la Ciudad de Champaign y de Acceso Público. Un proyecto de ley habría dificultado la obtención de registros que no estuvieran ya bajo el control de un organismo público. Otro proyecto de ley habría modificado la Ley de Registros Locales ^[e] para establecer explícitamente que todos los correos electrónicos enviados o recibidos por funcionarios y empleados del gobierno son registros públicos, incluso cuando se utiliza una dirección de correo electrónico personal. El último proyecto de ley también habría exigido que los funcionarios y empleados públicos utilizaran direcciones de correo electrónico emitidas por el gobierno y reenviaran cualquier correo electrónico relacionado con asuntos públicos en cuentas personales a sus cuentas gubernamentales. ^{[8] : 33–34} Ambos proyectos de ley expiraron en enero de 2019 sin convertirse en ley. ^{[21] [22]}

• Texto completo de la Opinión de acceso público de Illinois 16‑006