Mediación de la ONU en la disputa de Cachemira

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Las Naciones Unidas han desempeñado un papel consultivo en el mantenimiento de la paz y el orden en la región de Cachemira poco después de la independencia y la partición de la India británica en los dominios de Pakistán y la India en 1947, cuando estalló una disputa entre los dos nuevos Estados sobre la cuestión de la adhesión al estado principesco de Jammu y Cachemira . La India llevó este asunto al Consejo de Seguridad de la ONU , que aprobó la resolución 39 (1948) y estableció la Comisión de las Naciones Unidas para la India y el Pakistán (UNCIP) para investigar las cuestiones y mediar entre los dos nuevos países. Tras el cese del fuego de las hostilidades, también estableció el Grupo de Observadores Militares de las Naciones Unidas en la India y el Pakistán (UNMOGIP) para vigilar la línea de alto el fuego.

Tras el estallido de la guerra indo-pakistaní de 1947 , el gobernador general de la India , Mountbatten, voló a Lahore el 1 de noviembre de 1947 para una conferencia con Muhammad Ali Jinnah , proponiendo que, en todos los estados principescos donde el gobernante no accediera a un dominio correspondiente a la población mayoritaria (que habría incluido Junagadh , Hyderabad y Cachemira), la adhesión debería decidirse por una "referencia imparcial a la voluntad del pueblo". Jinnah rechazó la oferta. ^[1] Los primeros ministros Jawaharlal Nehru y Liaquat Ali Khan se reunieron nuevamente en diciembre, donde Nehru informó a Khan de la intención de la India de remitir la disputa a las Naciones Unidas en virtud del artículo 35 ( Capítulo VI ) de la Carta de las Naciones Unidas , que permite a los estados miembros llevar a la atención del Consejo de Seguridad situaciones "que puedan poner en peligro el mantenimiento de la paz internacional". ^[2]

El 1 de enero de 1948, la India solicitó una resolución del asunto en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU). ^[3] Tras la creación de la Comisión de las Naciones Unidas para la India y el Pakistán (CNUDMI), el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas aprobó la Resolución 47 el 21  de abril de 1948. La medida impuso un alto el fuego inmediato y pidió al Gobierno de Pakistán «que garantizara la retirada del estado de Jammu y Cachemira de los miembros de las tribus y los nacionales paquistaníes que no residieran allí normalmente y que hubieran entrado en el estado con el propósito de luchar». También pidió al Gobierno de la India que redujera sus fuerzas al mínimo, tras lo cual se deberían poner en práctica las circunstancias para la celebración de un plebiscito «sobre la cuestión de la adhesión del estado a la India o el Pakistán». Sin embargo, no fue hasta el 1 de enero de 1949 que se pudo poner en vigor el alto el fuego, firmado por el general Gracey en nombre de Pakistán y el general Roy Bucher en nombre de la India. ^[4]

La Comisión de las Naciones Unidas sobre las Políticas Indígenas (UNCIP) realizó tres visitas al subcontinente entre 1948 y 1949, tratando de encontrar una solución que fuera aceptable tanto para la India como para Pakistán. ^[5] En agosto de 1948, informó al Consejo de Seguridad que "la presencia de tropas de Pakistán" en Cachemira representaba un "cambio material" en la situación. Se propuso un proceso de dos partes para la retirada de las fuerzas. En la primera parte, Pakistán debía retirar sus fuerzas, así como a otros ciudadanos paquistaníes, del estado. En la segunda parte, "cuando la Comisión haya notificado al Gobierno de la India" que se había completado la retirada paquistaní, la India debía retirar la mayor parte de sus fuerzas. Una vez que se completaran ambas retiradas, se celebraría un plebiscito. ^[6] La resolución fue aceptada por la India, pero rechazada en la práctica por Pakistán. ^[7]

El gobierno indio consideró que estaba en posesión legal de Jammu y Cachemira en virtud de la adhesión del estado. La ayuda prestada por Pakistán a las fuerzas rebeldes y a las tribus pakhtunes se consideró un acto hostil y la posterior participación del ejército pakistaní se interpretó como una invasión del territorio indio. Desde la perspectiva india, el plebiscito tenía por objeto confirmar la adhesión, que ya estaba completa en todos los aspectos, y Pakistán no podía aspirar a una posición de igualdad con la India en la contienda. ^[8]

El gobierno de Pakistán sostuvo que el estado de Jammu y Cachemira había firmado un acuerdo de suspensión de pagos con Pakistán que le impedía celebrar acuerdos con otros países. También sostuvo que el maharajá ya no tenía autoridad para ejecutar la adhesión porque su pueblo se había rebelado y él había tenido que huir de la capital. Creía que el movimiento de Azad Cachemira, así como las incursiones tribales, eran autóctonas y espontáneas, y que la asistencia que Pakistán les prestaba no estaba sujeta a críticas. ^[9]

En resumen, la India exigía un trato asimétrico a los dos países en los acuerdos de retirada, considerando a Pakistán como "agresor", mientras que Pakistán insistía en la paridad. Los mediadores de la ONU tendían a la paridad, lo que no satisfacía a la India. ^[10] Al final, nunca se llevó a cabo ninguna retirada: la India insistía en que Pakistán tenía que retirarse primero y Pakistán sostenía que no había garantías de que la India se retirara después. ^[11] No se pudo llegar a ningún acuerdo entre los dos países sobre el proceso de desmilitarización. ^[12]

Los académicos han comentado que el fracaso de los esfuerzos de mediación del Consejo de Seguridad se debió al hecho de que el Consejo consideró la cuestión como una disputa puramente política sin investigar sus fundamentos jurídicos. ^{[13] [14] [15]}

La cuestión entre India y Pakistán no formó parte de la agenda del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas entre 1953 y 1957. Durante este período, tanto India como Pakistán tomaron decisiones internas que empeoraron la percepción mutua de la postura del otro sobre Cachemira. Pakistán pasó a formar parte de las alianzas militares Organización del Tratado del Sudeste Asiático (SEATO) y Organización del Tratado Central (CENTO). India fue testigo de movimientos nacionalistas a partir de 1954. Organizaciones como Bhartiya Jana Sangha exigieron la integración. El principal detonante para que Pakistán apelara al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas fue la adopción de la Constitución de Jammu y Cachemira en noviembre de 1956, que establecía que "el Estado de Jammu y Cachemira es y será parte de la Unión de la India". ^[17]

El 1 de enero de 1962, Pakistán solicitó una reunión del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas mediante una carta. Poco después, la India dijo que no era necesaria dicha reunión. Esto continuó hasta que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas finalmente celebró discusiones sobre la cuestión entre la India y el Pakistán el 1 de febrero de 1962 y entre el 27 de abril y el 22 de junio de 1962. ^[19] Después de la Segunda Guerra de Cachemira , la India y el Pakistán firmaron la Declaración de Tashkent . La Declaración de Tashkent pasó por alto a las Naciones Unidas y fue negociada por la Unión Soviética. ^[20] La liberación de Bangladesh y el Acuerdo de Simla de 1972 hicieron que la India endureciera su postura sobre la aversión a la mediación de las Naciones Unidas en Cachemira. ^[21]

A partir de 1972, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas no aprobó ninguna resolución sobre la cuestión entre la India y el Pakistán. Pakistán, de forma independiente y a través de organismos como la Organización de Cooperación Islámica , sigue planteando la cuestión en la Asamblea General de las Naciones Unidas . ^[26] La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y el Secretario General de las Naciones Unidas han hecho comentarios sobre el tema a lo largo de los años. La OACDH publicó dos informes en 2018 y 2019.

El UNMOGIP sigue funcionando. Según el Secretario General, el UNMOGIP sólo puede abolirse mediante una decisión del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. ^[27]

Tras la revocación del estatuto especial de Jammu y Cachemira , el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas debatió la cuestión de Cachemira al menos tres veces. Sin embargo, no se adoptó ninguna resolución ni se emitió ninguna declaración. ^[28]

Los informes de mediación incluyen:

• Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción : 4 ^[29]
• Andrew McNaughton , Owen Dixon y Gunnar Jarring : 1 cada uno ^[29]
• Frank Graham : 6 ^[29]

En diciembre de 1949, el Consejo solicitó al presidente canadiense del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el general McNaughton, que se pusiera en contacto con los dos estados para resolver la disputa. McNaughton envió a ambos estados sus propuestas el 22 de diciembre y dos días antes de que expirara su mandato como presidente del Consejo, presentó su informe al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas el 29 de diciembre. Pero el Consejo le pidió que continuara con su mediación y así lo hizo, presentando su informe final el 3 de febrero de 1950. ^[30]

Su propuesta incluía un plan según el cual Pakistán y la India retirarían simultáneamente sus fuerzas regulares (excluyendo las fuerzas regulares indias necesarias para fines de seguridad). Las fuerzas de Azad Cachemira y las fuerzas del Estado de Cachemira (y otras milicias) serían desmovilizadas. Las Áreas del Norte también serían desmilitarizadas y su administración permanecería en manos de las autoridades locales, bajo la supervisión de las Naciones Unidas. Pakistán aceptó sus sugerencias, pero la India propuso dos enmiendas de amplio alcance que equivalían a un rechazo. ^{[31] [32]}

Las propuestas trataban a India y Pakistán como participantes iguales en la disputa, lo que no era aceptable para India. En opinión de India, Pakistán estaba presente ilegalmente en Cachemira mientras que India estaba presente legalmente. Estados Unidos advirtió a India que no tendría otra opción que acatar cualquier decisión que el Consejo de Seguridad pudiera tomar porque al rechazar las propuestas de McNaugton sería la tercera vez consecutiva que India desdeñaría las conclusiones de un representante neutral de la ONU, por lo que Nehru acusó a Estados Unidos de presionar a su gobierno. Los rechazos de India a las propuestas de McNaugton fueron vistos por los responsables políticos estadounidenses como un ejemplo de la "intransigencia" india. ^{[33] [34]}

Las propuestas de McNaughton fueron populares en el Consejo de Seguridad, que luego aprobó una resolución que otorgaba a ambos estados un período de cinco meses para organizar el plan de desmilitarización. India aceptó más tarde el proyecto de resolución el 14 de marzo de 1950. ^{[ aclaración necesaria ]} El Consejo entonces nombró a Sir Owen Dixon como el próximo representante de la ONU en los dos países; y se le encargó la tarea de administrar el plan de desmilitarización de McNaughton, que India ya había rechazado. ^{[35] [36] [32]}

Del lado pakistaní de la línea de alto el fuego, Sir Owen Dixon propuso que las zonas desmilitarizadas por Pakistán fueran gobernadas por las autoridades locales bajo la supervisión de la comisión, de acuerdo con la "ley y la costumbre" del Estado antes de que comenzara el conflicto. La India se opuso a esta idea porque creía que las autoridades locales estaban sesgadas a favor de Pakistán y que esto no sería en beneficio de la India. Sin embargo, la India no ofreció ninguna idea sustitutiva. ^[37]

Del lado indio de la línea de alto el fuego, Dixon propuso que en cada magistrado de distrito hubiera un oficial de las Naciones Unidas que pudiera inspeccionar los informes y procedimientos del magistrado e informar sobre ellos. Nehru se opuso a esta idea alegando que supondría una intromisión en la soberanía del Estado. Nehru tampoco ofreció ninguna idea alternativa. ^[37]

A continuación, Dixon presentó a los primeros ministros de los dos países algunas propuestas, como la creación de un gobierno de coalición entre el jeque Abdullah y Ghulam Abbas o la distribución de las carteras entre los distintos partidos. La segunda sugerencia de Dixon fue la de establecer un gobierno neutral, formado por personas respetables y apolíticas, durante un período de seis meses antes de un referéndum, en el que la membresía se dividiría por igual entre hindúes y musulmanes, bajo la supervisión de las Naciones Unidas. La tercera sugerencia de Dixon fue la de instalar un órgano administrativo formado exclusivamente por representantes de la ONU. Nehru no estuvo de acuerdo con todas estas sugerencias. Sir Owen Dixon criticó a la India por sus reacciones negativas a todas las propuestas de desmilitarización. Sir Owen Dixon reprendió a la India con un lenguaje muy duro por sus reacciones negativas a las diversas propuestas alternativas de desmilitarización. ^[38]

Dixon preguntó a Nehru en presencia del primer ministro paquistaní si sería aconsejable celebrar plebiscitos por regiones y asignar cada región según los resultados de un plebiscito en cada una. India reaccionó favorablemente a este plan. ^[39] Según el comentarista indio Raghavan, fue Nehru el primero en proponer un plan de partición y plebiscito: Jammu y Ladakh pasarían a la India, Azad Cachemira y las áreas del norte a Pakistán, y se celebraría un plebiscito en el valle de Cachemira . Dixon estuvo a favor del plan, que lleva su nombre hasta el día de hoy. ^[40] Dixon estuvo de acuerdo en que la gente de Jammu y Ladakh estaba claramente a favor de la India; con igual claridad, los de Azad Cachemira y las áreas del norte querían ser parte de Pakistán. Esto dejó al valle de Cachemira y "quizás a algún país adyacente" alrededor de Muzaffarabad en un terreno político incierto. Sin embargo, según Dixon, Pakistán "rechazó rotundamente" la propuesta. Consideraba que el plebiscito debería celebrarse en todo el estado o que el estado debería dividirse según criterios religiosos. ^[41] Pakistán creía que no se debía desviar del compromiso de la India con un plebiscito para todo Jammu y Cachemira. ^{[39] [42] [43]}

Dixon también estaba preocupado por la posibilidad de que los cachemires, que no eran gente de espíritu alegre, pudieran votar por miedo o bajo influencias indebidas. ^[44] Tras las objeciones de Pakistán, propuso que la administración del jeque Abdullah se mantuviera "en suspenso" mientras se celebraba el plebiscito. Esto no era aceptable para la India. Según Raghavan, en ese momento Dixon perdió la paciencia y declaró su fracaso. ^[40]

Otro motivo por el que la India rechazó las propuestas de Dixon de un plebiscito limitado fue que quería mantener sus propias tropas en Cachemira durante el plebiscito, alegando que eran necesarias por "razones de seguridad", pero al mismo tiempo no quería que permanecieran tropas paquistaníes. Esto contradecía el plan de Dixon, que estipulaba que ni a la India ni al Pakistán se les permitiría mantener tropas en la zona del plebiscito. ^[45]

Dixon consideró que la India no aceptaría la desmilitarización y otras disposiciones que rigen el plebiscito y que protegen contra la influencia y el abuso. ^{[46] [47]} En ausencia de la desmilitarización india, los paquistaníes y las fuerzas de Azad no estaban dispuestos a desmilitarizar el territorio bajo su administración. El comentario final de Dixon fue sugerir que se dejara que la India y el Pakistán resolvieran la situación por su cuenta. ^[48]

El fracaso de la misión Dixon contribuyó a aumentar la desconfianza del embajador estadounidense Loy Henderson hacia la India. En su propia evaluación al visitar el valle de Cachemira, Henderson observó que la mayoría de la gente del valle votaría por unirse a Pakistán en un plebiscito en lugar de permanecer en la India. Observó que, si se les diera la opción, la mayoría de los cachemires optarían por una tercera opción: la independencia. Henderson creía que, debido a las acusaciones indias, avivadas por Nehru, de que Estados Unidos estaba sesgado a favor de Pakistán, los estadounidenses debían distanciarse de la disputa de Cachemira, lo que Washington hizo en 1950. ^[49]

Pakistán vetó a Ralph Bunche como próximo mediador. ^[50]

Cuando el sucesor de Dixon, el Dr. Frank Graham , llegó al subcontinente en un momento de tensión, intentó lograr la desmilitarización antes de un plebiscito, pero India y Pakistán no pudieron ponerse de acuerdo sobre el número de tropas que debían permanecer en Cachemira. ^[51]

El Dr. Frank Graham fue designado por el Consejo de Seguridad como representante de la ONU para la India y el Pakistán el 30 de abril de 1951. El Dr. Graham llegó al subcontinente el 30 de junio de 1951. La misión de Graham tuvo que alcanzar un acuerdo entre los dos países sobre la desmilitarización de Cachemira. De manera similar a la experiencia de los representantes anteriores de la ONU, Graham había propuesto primero un plan de desmilitarización que encontró aceptación en Pakistán pero rechazo en la India. Posteriormente, Graham presentó una propuesta alternativa según la cual ambos países debían reducir gradualmente sus fuerzas a niveles mínimos y a la proporción de su presencia en el estado el 1 de enero de 1949. Esta propuesta fue aceptada por Pakistán pero rechazada por la India. ^[52]

El 16 de julio de 1952, el Dr. Graham presentó una nueva serie de propuestas. Según ellas, Pakistán reduciría sus fuerzas a una cantidad de entre 3.000 y 6.000 y la India reduciría el número de sus tropas a entre 12.000 y 16.000. Pero las milicias estatales del lado indio y los Scouts de Gilgit y del Norte del lado paquistaní no estaban incluidas en estas cifras. Como Pakistán tenía esperanzas de que se celebrara un plebiscito, aceptó este plan, pero la India no lo aceptó, tal vez porque no se había resuelto la cuestión de las fuerzas irregulares. Graham revisó las cifras de modo que 6.000 serían el límite de las fuerzas de Pakistán y 18.000 serían el límite de las fuerzas de la India. La respuesta de la India fue proponer que se le permitiera mantener 21.000 tropas (incluida la milicia estatal) de su lado, pero que a Pakistán se le permitiera sólo una fuerza civil de 4.000 efectivos. El Dr. Graham informó de su fracaso al Consejo de Seguridad, que posteriormente aprobó una resolución en diciembre de 1951 en la que se pedía a la India y al Pakistán que llegaran a un acuerdo sobre la reducción del tamaño de sus fuerzas. La resolución solicitaba a Pakistán que redujera su presencia militar a 3.000-6.000 y a la India que redujera el número de sus propias tropas a un número de entre 12.000 y 18.000. El Consejo de Seguridad instó a ambos países a que tuvieran en cuenta el criterio del Dr. Graham para la reducción de tropas que había sugerido el 4 de septiembre de 1951. El Pakistán aceptó la resolución del Consejo de Seguridad, pero la India no lo hizo y no dio ninguna razón para su rechazo. ^[53]

Graham intentó entonces hacer avanzar la mediación y, sin proponer un aumento paralelo de las fuerzas paquistaníes, presentó una propuesta que permitiría a la India mantener 21.000 tropas como había sido la demanda de la India. Esta propuesta tampoco tuvo éxito. El Dr. Graham presentó un segundo informe a las Naciones Unidas en diciembre para relatar el fracaso de sus esfuerzos por lograr una desmilitarización para un plebiscito. Su tercer informe a la ONU en abril de 1952 transmitió algunos avances en la cuestión de la desmilitarización, ya que ambos países habían comenzado a retirar fuerzas desde marzo. Pero en el cuarto informe, en octubre de 1952, Graham tuvo que informar al Consejo de Seguridad que las negociaciones habían tropezado nuevamente con la cuestión del tamaño y el tipo de fuerzas que se permitirían a ambos lados. El Consejo de Seguridad adoptó entonces una resolución solicitando que las dos naciones mantuvieran conversaciones directas sobre esta cuestión. Hubo conversaciones en febrero de 1953 en Ginebra, pero el representante de la ONU se dio cuenta de que este método no tendría éxito. El 27 de marzo de 1953, el Dr. Graham presentó su informe final y sus esfuerzos de mediación concluyeron. Las dos cuestiones en las que discreparon durante esta mediación India y Pakistán fueron el número de tropas que permanecerían después de la desmilitarización en cada lado y cuándo podría asumir sus funciones el administrador del plebiscito. ^[53]

La Resolución 47 (1948) del Consejo de Seguridad también amplió el número de miembros de la UNCIP a cinco. India y Pakistán firmaron el Acuerdo de Karachi en julio de 1949 y establecieron una línea de alto el fuego que sería supervisada por observadores. Tras la terminación de la UNCIP , el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución 91 (1951) y estableció un Grupo de Observadores Militares de las Naciones Unidas en la India y el Pakistán (UNMOGIP) para observar e informar sobre las violaciones del alto el fuego .

Tras la guerra indo-pakistaní de 1971 , los dos países firmaron el Acuerdo de Simla en 1972 para definir la línea de control en Cachemira. India y Pakistán no están de acuerdo sobre el mandato de la UNMOGIP en Cachemira porque India argumentó que el mandato de la UNMOGIP había caducado después del acuerdo de Simla porque se había establecido específicamente para observar el alto el fuego de conformidad con el Acuerdo de Karachi.

Sin embargo, el Secretario General de las Naciones Unidas sostuvo que la UNMOGIP debía seguir funcionando porque no se había aprobado ninguna resolución para ponerle fin. La India ha restringido parcialmente las actividades de los 45 observadores desarmados de las Naciones Unidas en el lado indio de la Línea de Control, con el argumento de que el mandato de la UNMOGIP ha expirado. ^{[54] [55]}

A pesar de las limitaciones de su mandato, la UNMOGIP sigue operando en la región informando sobre la situación a lo largo de la Línea de Control en Jammu y Cachemira. Sus informes se presentan al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y se utilizan para informar a la comunidad internacional sobre la situación en Jammu y Cachemira.

• 
  Observadores de la ONU supervisan una discusión fronteriza entre oficiales indios y paquistaníes, 1962
• 
  Muhammad Farooq Rehmani, Conferencia Hurriyat , presentando un memorando a funcionarios de la ONU en Azad Cachemira, 2005

• Resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas relativas al conflicto de Cachemira: Resoluciones 38 , 39 , 47 , 51 , 80 , 91 , 98 , 122 , 123 , 126 , 209 , 210 , 211 , 214 , 215 , 303 , 307
• Conflicto de Cachemira
• ACNUDH informa sobre Cachemira
• Misión de investigación de las Naciones Unidas

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• Grupo de Observadores Militares de las Naciones Unidas en la India y el Pakistán
• Resoluciones 39 y 47 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
• Cronología de la BBC sobre el conflicto de Cachemira
• El caso de la intervención de la ONU en Jammu y Cachemira
• Índice de las actas de la Asamblea General de 1995/1996
• Las Naciones Unidas: ¿Amigas o enemigas de la autodeterminación?