Ciudad de Champaign contra Madigan

Ciudad de Champaign contra Madigan
Edificio del Tribunal de Apelaciones del Cuarto Distrito en Springfield, Illinois
Corte	Tribunal de Apelaciones de Illinois , Cuarto Distrito
Nombre completo del caso	La ciudad de Champaign contra Lisa Madigan, fiscal general del estado de Illinois; Patrick Wade; y The News-Gazette, Inc.
Decidido	16 de julio de 2013 ( 16 de julio de 2013 )
Citas	Solicitud de Illinois de 2013 (cuarto) 120662 992 NE2d 629 (2013)
Historia del caso
Acciones previas	Fiscal General , Opinión de Acceso Público 11-006
Apelado desde	Tribunal de Circuito del Condado de Sangamon , No. 11-MR-680 John Schmidt, Juez, presidente
Membresía de la corte
Jueces en sesión	Carol Pope, Thomas R. Appleton y Lisa Holder White
Opiniones de casos
Las comunicaciones electrónicas durante las reuniones del consejo municipal y relacionadas con asuntos públicos están sujetas a divulgación según la Ley de Libertad de Información , independientemente de si están almacenadas en dispositivos personales.
Decisión de	El Papa, acompañado por Appleton y Holder White

Ciudad de Champaign v. Madigan , 2013 IL App (4th) 120662, 992 NE2d 629 (2013), es un caso decidido por el Tribunal de Apelaciones de Illinois en 2013 en relación con la Ley de Libertad de Información (FOIA) del estado. El tribunal dictaminó que los mensajes enviados y recibidos por funcionarios electos durante una reunión del consejo municipal y relacionados con asuntos públicos son registros públicos sujetos a divulgación, incluso cuando esas comunicaciones se almacenan en dispositivos electrónicos personales. Fue el primer fallo judicial en Illinois que sostuvo que los mensajes privados estaban sujetos a divulgación pública según la FOIA.

El caso abordó una solicitud de registros públicos de un reportero de The News-Gazette en Champaign, Illinois , que observó a los miembros del consejo municipal de Champaign y al alcalde usando sus dispositivos electrónicos personales para enviar mensajes durante una reunión del consejo municipal. Los funcionarios de la ciudad rechazaron la solicitud del reportero de divulgación de los mensajes privados. El caso finalmente llegó al Tribunal de Apelaciones, que sostuvo que los funcionarios públicos tienen que divulgar sus registros, incluso si están almacenados en un dispositivo electrónico o cuenta personal, pero solo cuando actúan como un organismo público . El tribunal determinó que los miembros de un consejo municipal no constituyen un organismo público cuando actúan individualmente. Sin embargo, debido a que los miembros del consejo municipal en cuestión habían convocado una reunión pública, estaban actuando colectivamente como un organismo público y, por lo tanto, sus mensajes estaban sujetos a divulgación en virtud de la FOIA.

Patrick Wade, reportero de The News-Gazette en Champaign, Illinois , observó a miembros del consejo municipal de Champaign y al alcalde Don Gerard usando sus dispositivos electrónicos personales para enviar mensajes durante una reunión pública. Curioso sobre el contenido de sus conversaciones privadas, ^[1] Wade presentó una solicitud de la Ley de Libertad de Información (FOIA) a la ciudad el 15 de julio de 2011 para obtener los siguientes registros: ^{[2] : 3  [3]}

Todas las comunicaciones electrónicas, incluidos los mensajes de texto de teléfonos celulares, enviadas y recibidas por los miembros del consejo municipal y el alcalde durante las reuniones del consejo municipal y las sesiones de estudio desde el 3 de mayo (incluido). Tenga en cuenta que esta solicitud se aplica tanto a los teléfonos celulares personales como a los emitidos por la ciudad, a las direcciones de correo electrónico personales o emitidas por la ciudad y a las cuentas de Twitter .

Los funcionarios de la ciudad proporcionaron a Wade 24 páginas de correos electrónicos almacenados en cuentas propiedad de la ciudad. ^[4] Sin embargo, rechazaron su solicitud de registros de dispositivos personales, respondiendo que "las comunicaciones de ciudadanos privados a los dispositivos electrónicos de propiedad privada del miembro del Consejo o del Alcalde no están dentro del alcance de la Ley de Libertad de Información". Un abogado de la ciudad también le informó a Wade que el Tribunal de Apelaciones había sostenido anteriormente, en Quinn v. Stone , ^[a] que solo un organismo público está sujeto a la FOIA, no los funcionarios públicos individuales como el alcalde o los miembros del consejo de la ciudad. ^[5]

El 1 de agosto de 2011, Wade solicitó una revisión administrativa por parte del Consejero de Acceso Público , la oficina del Fiscal General de Illinois responsable de hacer cumplir la FOIA. ^{[2] : 3} Wade sostuvo que los registros solicitados, incluso cuando se encuentran en poder privado, están sujetos a divulgación porque los funcionarios se comunicaban "en su papel de miembro de ese organismo público durante una reunión pública en curso". ^[5]

La oficina del Procurador General, dirigida por Lisa Madigan , emitió una opinión vinculante titulada "Opinión de Acceso Público 11-006" el 15 de noviembre de 2011. ^{[b] [6] : 1} Las opiniones vinculantes son raras; menos del 0,5 por ciento de las quejas presentadas al Consejero de Acceso Público resultan en una opinión vinculante del Procurador General. ^{[c] [7]} El fallo sostuvo que las comunicaciones electrónicas, ya sea en dispositivos públicos o privados, pueden estar sujetas a divulgación bajo la FOIA. ^[5]

La opinión se refería a la definición de registros públicos de la FOIA , ^{[6] : 4} que incluye documentos "relativos a la transacción de negocios públicos, independientemente de su forma física o características, que hayan sido preparados por o para, o que hayan sido o estén siendo utilizados por, recibidos por, en posesión de, o bajo el control de cualquier organismo público". ^[8] El Fiscal General concluyó que la ciudad se centró estrictamente en la frase "en posesión de" al determinar si las comunicaciones solicitadas estaban sujetas a divulgación. Al interpretar la FOIA en su conjunto, la opinión afirmó que los registros "en posesión de" la ciudad son solo un tipo de registro público. La opinión agregó además: "Si la información es un 'registro público' no se determina por dónde, cómo o en qué dispositivo se creó ese registro; más bien, la cuestión es si ese registro fue preparado o utilizado por uno o más miembros de un organismo público en la conducción de los asuntos del gobierno". ^[5] El factor clave para determinar qué constituye un registro público es si el registro se relaciona con negocios públicos. ^{[9] : 9}

El Procurador General también rechazó la confianza de la ciudad en Quinn . En Quinn , el Tribunal de Apelaciones determinó que una solicitud de FOIA no puede dirigirse a un funcionario individual, sino que debe presentarse a un organismo público. En este caso, la opinión confirmó la decisión del tribunal en Quinn , pero afirmó que las comunicaciones de los funcionarios de la ciudad se consideran registros de la ciudad y no de los funcionarios individualmente. ^[5]

Por último, la ciudad expresó su preocupación por el hecho de que la divulgación de información privada podría potencialmente implicar derechos de la Primera Enmienda . Sin embargo, la opinión establecía que los registros debían presentarse sólo cuando estuvieran relacionados con asuntos públicos y no había evidencia de que dicha divulgación violara la Primera Enmienda. Los asuntos familiares, los asuntos políticos y otras cuestiones personales no estarían sujetos a divulgación. ^[5]

El abogado de la ciudad, que se ocupó del asunto internamente en lugar de hacerlo a través de un abogado externo, consideró que la opinión del Procurador General había abordado una cuestión novedosa que justificaba una revisión más exhaustiva por parte de un tribunal. La ciudad tuvo que tomar una decisión estratégica sobre dónde apelar : el Tribunal de Circuito del Condado de Cook o el del Condado de Sangamon . ^[4] La ciudad finalmente apeló la opinión del Procurador General en el Condado de Sangamon. ^[10] En los procedimientos del tribunal de circuito , la abogada Laura Hall representó a la ciudad, mientras que el abogado Don Craven representó a The News-Gazette . Craven sostuvo que los mensajes de texto son parte de las deliberaciones del consejo municipal y que "los votantes tienen derecho a escuchar las deliberaciones" de los organismos públicos. ^[11]

El tribunal de circuito confirmó la opinión del Procurador General en junio de 2012. La ciudad apeló entonces ante el Cuarto Distrito del Tribunal de Apelaciones. ^[10] El 16 de julio de 2013, el Tribunal de Apelaciones confirmó la opinión de que los mensajes eran registros públicos, pero con fundamentos más limitados. ^{[9] : 9} La opinión del tribunal fue escrita por la jueza Carol Pope. Los otros miembros del panel de apelaciones, los jueces Thomas R. Appleton y Lisa Holder White , estuvieron de acuerdo con la opinión de Pope. ^{[2] : 1}

En primer lugar, el tribunal aclaró que los mensajes relativos a asuntos personales no estaban sujetos a divulgación, ya que la FOIA sólo se refiere a los registros relacionados con la transacción de asuntos públicos. Las comunicaciones relacionadas con los intereses de la comunidad, y no con los asuntos privados, constituyen registros públicos según la FOIA. La ciudad admitió que algunas de las comunicaciones relacionadas con este caso estaban relacionadas con asuntos públicos. ^[12]

El tribunal determinó que, si bien los miembros individuales de un consejo municipal no se consideran un organismo público, forman uno colectivamente durante las reuniones del consejo. Según esta interpretación, los mensajes enviados al dispositivo personal de un miembro del consejo en su casa no están sujetos a la FOIA, incluso si están relacionados con asuntos públicos, pero los mensajes creados durante las reuniones del consejo sí están sujetos a la FOIA. ^[1] Además, el tribunal señaló que un quórum de miembros individuales constituye un organismo público capaz de tomar decisiones vinculantes. Una comunicación se convierte en un registro de un organismo público si se envía a suficientes miembros para establecer un quórum, ^[12] y también puede estar sujeta a divulgación cuando se envía a una cuenta propiedad del gobierno. ^{[9] : 14}

Esta fue la primera decisión judicial en Illinois que determinó que los mensajes privados estaban sujetos a divulgación bajo la FOIA, ^{[9] : 9–10, 14} lo que refleja un creciente consenso en la interpretación de las leyes de libertad de información en otras partes de los Estados Unidos . ^[13] La ciudad anunció que tenía la intención de cumplir con la decisión del tribunal, señalando que había "muy pocos documentos" para publicar, y no planeaba apelar el caso más. ^[10]

Illinois Policy , un grupo de defensa conservador, elogió el fallo como "una victoria para una mayor transparencia en el gobierno", señalando que la Ley de Reuniones Abiertas del estado ^[d] también requiere transparencia sobre lo que sucede durante las reuniones públicas. ^[14] Frank LoMonte del Student Press Law Center consideró la decisión del tribunal como "un paso positivo para la rendición de cuentas", pero señaló que sus efectos son significativos solo si los funcionarios públicos siguen las pautas de retención de cualquier mensaje relacionado con el gobierno en sus dispositivos personales. ^[13]

Debido a la ambigüedad de la FOIA, el tribunal recomendó que la Asamblea General de Illinois enmendara expresamente la FOIA si pretendía que los mensajes almacenados en dispositivos personales estuvieran sujetos a divulgación. ^[15] También instó a los gobiernos locales a promulgar sus propias normas que prohibieran a los miembros del consejo municipal utilizar sus dispositivos personales durante las reuniones públicas. ^[1] Los expertos legales señalaron que las implicaciones de la sentencia sobre los gobiernos locales siguen siendo inciertas. ^[14] John M. O'Driscoll, un abogado del gobierno local, ha aconsejado a los organismos públicos de todo Illinois que revisen sus prácticas y ordenanzas para evitar tener que divulgar comunicaciones privadas. También instó a los funcionarios públicos a abstenerse de utilizar sus teléfonos durante las reuniones públicas, pero esto puede resultar difícil ya que los funcionarios dependen en gran medida de sus dispositivos personales para realizar negocios públicos. O'Driscoll dijo que responder a las solicitudes de FOIA para comunicaciones electrónicas sigue siendo difícil, y los escenarios posteriores pueden abordarse mediante litigios futuros caso por caso. ^[1]

La decisión del tribunal dejó espacio para la interpretación en otros contextos. Los requisitos de divulgación para los miembros del consejo fueron limitados porque un consejo municipal técnicamente no está actuando como un organismo público hasta que haya convocado una reunión para llevar a cabo sus negocios. La aplicabilidad de la Ciudad de Champaign a los empleados (en lugar de a los funcionarios electos) de un organismo público sigue sin estar clara. El abogado Matt Topic, un experto en FOIA con sede en Chicago, sugirió que los empleados del poder ejecutivo aún pueden estar obligados a divulgar sus registros porque actúan en nombre del organismo público. El Sistema de la Universidad de Illinois citó tal ambigüedad cuando reveló en 2015 que no había revelado correos electrónicos almacenados en las cuentas privadas de Phyllis Wise , rectora de la universidad en Urbana-Champaign . ^[16] Una investigación interna había descubierto que Wise evadió intencionalmente la FOIA al usar su cuenta personal cuando discutía temas delicados (como la controversia de la contratación de Steven Salaita ) y posteriormente eliminar esos correos electrónicos. ^[17]

En mayo  de 2016, el Tribunal de Circuito del Condado de Cook citó a la Ciudad de Champaign cuando dictaminó que los correos electrónicos personales del alcalde de Chicago, Rahm Emanuel, pueden estar sujetos a divulgación, incluso cuando están almacenados en dispositivos privados. ^{[18] [19]} Más tarde ese año, la oficina del Fiscal General revisó este tema al emitir la Opinión de Acceso Público 16‑006 , decidiendo que los oficiales del Departamento de Policía de Chicago estaban obligados a publicar sus correos electrónicos privados sobre el asesinato de Laquan McDonald, en el que estuvo involucrada la policía . ^{[9] : 10} Los periodistas también señalaron problemas de acceso público similares durante la administración del gobernador de Illinois Bruce Rauner y la controversia del correo electrónico de Hillary Clinton . ^[16] En 2020, el Primer Distrito del Tribunal de Apelaciones ordenó la liberación de la correspondencia guardada en dispositivos privados de varios funcionarios de Chicago, incluido el alcalde, su personal y el comisionado de salud pública. En ese fallo, el tribunal señaló que la Ciudad de Champaign sostuvo "que las comunicaciones personales son, al menos a veces, registros públicos". ^[20]

En 2017, la Asamblea General consideró dos proyectos de ley, que parecían ser una respuesta a la Opinión 16‑006 de la Ciudad de Champaign y de Acceso Público. Un proyecto de ley habría dificultado la obtención de registros que no estuvieran ya bajo el control de un organismo público. Otro proyecto de ley habría modificado la Ley de Registros Locales ^[e] para establecer explícitamente que todos los correos electrónicos enviados o recibidos por funcionarios y empleados del gobierno son registros públicos, incluso cuando se utiliza una dirección de correo electrónico personal. El último proyecto de ley también habría exigido que los funcionarios y empleados públicos utilizaran direcciones de correo electrónico emitidas por el gobierno y reenviaran cualquier correo electrónico relacionado con asuntos públicos en cuentas personales a sus cuentas gubernamentales. ^{[9] : 34} Ambos proyectos de ley expiraron en enero  de 2019 sin convertirse en ley. ^{[21] [22]}

• Texto completo de la Opinión de Acceso Público 11-006
• Texto completo de la opinión del Tribunal de Apelaciones